生态文明视域下秦巴山区重点生态功能区建设与环境保护研究

唐学军，陈晓霞

（1.中共平昌县委 机构编制办公室；2.平昌中学，四川 平昌636400）

习近平总书记在2018年5月18日—19日召开的全国生态环境保护保护大会上强调要“要加快构建生态文明体系，加快建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系，以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，以改善生态环境质量为核心的目标责任体系，以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系，以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系.要通过加快构建生态文明体系，确保到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现.到本世纪中叶，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，绿色发展方式和生活方式全面形成，人与自然和谐共生，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现，建成美丽中国.”［1］

整个秦巴山区很大部分区域都属于国家主体功能区中的“限开区”“禁止开区”，是整个国家生态安全屏障建设的重要组成部分，同时也是中西部地区生态安全建设的重点区域.秦巴山区的生态功能区建设对于全国，甚至整个东亚、南亚、东南亚、中亚地区的生态环境、气候以及社会经济的发展起着重要的影响作用.把生态文明理念融入秦巴山区社会经济发展的各个领域，在发展社会经济的同时，促进秦巴山区生态功能区建设，形成绿色、低碳、高效、协调的产业结构和体系，养成生态环境共生共荣的生产方式和生活方式，才能将生态文明建设推上一个新的高度，从根本上扭转秦巴山区生态环境不断恶化的局面.

1 秦巴山区重点生态功能区建设的重要性

整个人类社会的发展历程，就是一部人类发展与自然生态环境之间的关系史.人类社会发展与自然环境有着天然的联系，人类文明的起源也主要在自然生态环境好、环境承载能力大的地区.自然生态环境与人口、社会经济发展之间是相互影响、相互制约、密不可分的关系.20世纪30年代，有地理学家以云南省的腾冲至黑龙江的黑河为界，将我国的国土分为西北部和东南部进行研究，［2］西北部占国土面积的64%，但是人口仅仅占全国总人口的4%，而东南部国土面积仅仅占到36%，但是人口却占到总人数的96%.经济社会的发展情况与国土、人口分布情况大致相同，社会经济重心主要在东南部，西北部地区经济社会发展相对落后，除了历史原因、国家发展战略有关外，还与自然生态环境的承载力有直接关系.秦巴山区地处集中连片特殊困难地区涉及河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃五省一市，集革命老区、大型水库库区和自然灾害易发多发区于一体，内部差异大、贫困因素复杂，是国家扶贫开发涉及省份最多的贫困地区.实现全面脱贫，以及在2020年与全国一道全面建成小康社会，是秦巴山区未来一段时间的主要任务.依据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《中共中央、国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》《全国主体功能区规划》《关于下发集中连片特殊困难地区分县名单的通知》《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）》等文件，秦巴山区所涉及到的省（市）都制定了跨越发展、追赶超越的目标，城市化和工业化的发展速度较快，这就对原本就脆弱的自然生态环境造成了极大的生态环境压力.生态功能区建设与环境保护在秦巴山区的实施任务更加艰巨.

自然生态环境就是指为所有生物生存和发展提供的物质空间，一切生物的各种活动也直接影响着自然生态环境的形态.［3］人类的发展变化，以及人生所处的社会经济发展活动都与自然生态环境密不可分，特别是人类的生产生活对自然生态环境产生了更加直接的影响.伴随着人类科学技术的进步，对自然的占有欲和征服欲就更加强烈，为了促进地方社会经济的快速发展，不断地从自然界中过度开发资源.同时，将人类生产和生活所产生的污染物和废气物直接排放到自然环境中，改变了自然生态环境的形态，破坏了自然生态原有的自净能力.人类社会经济系统是整个自然生态系统的组成部分，破坏了自然生态系统，必然会影响社会经济的健康可持续发展.

党的十八大将生态环境保护提升到国家战略层面，要求在全社会要形成尊重、顺应、保护自然的生态环境保护理念.党的十九大提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计.必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策.2018年全国生态环境保护保护大会上明确提出了生态文明建设有遵循“六大原则”，加快构建生态文化体系、生态经济体系、生态制度体系、生态安全体系、生态目标责任体系，积极构建人与自然和谐共生的生态安全格局.在国家“十三五生态发展规划”中明确提出要加强对重点生态安全功能区的建设和保护，增强水源的涵养能力，加大对生物多样性的保护，要以“四大重点的生态安全功能区”为支撑，以分散的85处国家级“禁开区”为组成部分的生态安全保护战略.

自然生态环境的保护与人类的社会经济发展同等重要，是实现经济绿色转型升级发展和建设美丽中国的物质基础，生态环境保护直接关系到中华民族永续发展的全局和大局，生态环境的兴衰直接关系到人类社会文明发展的兴衰.［4］近年来，随着秦巴山区工业化和城镇化步伐的加快，秦巴山区的生态环境逐年恶化，自然生态环境的承载能力已经成为了社会经济发展的瓶颈.秦巴山区的生物资源和地下矿产资源丰富，除了金、银、铜、铁、硫等矿产资源外，汞锑、铅锌等矿产的贮藏量也位于全国前列.进行自然资源开发时，对原本就脆弱的自然生态环境造成更大的破坏，因自然生态环境破坏导致自然灾害频发，区域内各级政府不得不投入大量资金、物力、人力等进行防灾和减灾，从而抵消了一部分社会经济发展取得的经济效益.加快秦巴山区重点生态功能区建设，是实现区域社会经济可持续发展的前提，也是社会经济稳定的保证.

秦巴山区是我国生态功能区建设的重要区域，区域内生态安全保护区、生物多样性保护区、水源涵养保护区、地貌多样性保护区等重点生态环境保护区建设，是实现秦巴山区社会经济健康、可持续发展的前提，同时也是美丽中国建设的重要组成部分.

2 秦巴山区重点生态功能区建设中的环境保护

秦巴山区重点生态安全功能区是整个秦巴山区生态安全屏障的重要支撑，是一条具有相似生态功能的区域.依据《全国主体功能区规划》《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）》将整个秦巴山区分为四大生态功能区：生态安全保护区、生物多样性保护区、水源涵养保护区、地貌多样性保护区.这四大生态安全功能区是《全国主体功能区规划》的重要组成部分，涉及85处国家级“禁开区”.所以，秦巴山区生态功能区建设对于整个中西部生态安全建设具有重要的作用.

表1 秦巴山区重点生态安全功能区与国家生态安全建设的关系

2.1 水土保持重点生态安全功能区

秦巴山区因涉及的面积广，地形、地貌复杂，自然生态环境较为脆弱，因地处山区、植被破坏，水土流失较为严重，为了实现减少泥沙进入长江的目标，同时兼顾土壤的次生沙化等问题，为此须实施水土保持综合治理、长江上游干支流生态防护林工程建设、自然生态安全功能区建设等.以流域为基本治理单元，以干支流为基本治理骨架，连片和规模化治理.划分预防区和治理区域，变之前的“事后补救”为“事前预防”.［5］

秦岭是我国重要的地理分界线，其为800mm等降水量线的分界线，湿润区与半湿润区的分界线，长江和黄河的分水岭，地貌、地形、气候条件复杂，土质较为疏松、水土流失较重.严重的水土流失对于长江和黄河的中下游生态安全的影响很大，流失的水土对河道的侵蚀严重，侵蚀的砂石极易淤积堵塞河道和水库，必须控制对自然界的开发规模，加强流域治理，例如，建设淤积坝来减少水土流失，通过人工造林、整治河道、等工程来减少和防治水土流失.

在经常出现水土流失和风沙的地区营造人工网格森林网，在农田周边营造农业防护网格林网，在村庄或者村民聚居点种植经济林.在远离居民聚居点的地区实行人造林与育木、育草相结合，大面积地营造沙柳等乔木，最大限度地扩大植被的覆盖面积，固定水土.改变传统的粗放式农牧业，充分利用农作物的秸秆，积极种植饲料，开展家庭养殖业.进行坡面林草建设工程，固定坡面泥沙.积极实施小水源利用工程建设，粮食、水果、蔬菜丰产技术等，促进区域内农林产品的优质、高产.例如，四川省人民政府颁布实施的《四川省水土保持条例》，陕西省人民政府颁布实施的《陕西省森林公园条例》、《陕西省水土保持条例》、《陕西省秦岭生态环境保护条例》等，都对所涉及区域的水土保持做出了专门的规定.

2.2 水源涵养重点生态安全功能区

秦巴山区的水源涵养生态安全功能区在在整个国家生态安全格局中的地位比较突出，其涉及的区域面积大、地理位置特殊、自然生态安全功能强、资源的种类和储藏量丰富.其地跨长江、黄河、淮河三大水系，汉江、淮河、丹江、洛河等重要水系都发源于秦巴山区，区域内的大中小水系发达、河流湖泊众多，森林覆盖率为60%，是我国重要的生物多样性和水源涵养区.因秦巴山区的重要性，国家和秦巴山区所涉及的省市都纷纷制定了生态环境保护文件，中央制定并实施的《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）》第九章生态建设和环境保护就从宏观上对整个秦巴山区的生态建设和环境保护作出了规定，四川省颁布实施的《五大经济区“十三五”发展规划》中所涉及的川东北经济区、川西北生态经济区就涉及四川秦巴山区部分，明确定位发展生态旅游、长江黄河上游生态安全屏障等.陕西省政府颁布实施的《“十三五”生态环境保护规划的通知》《陕西省森林公园条例》《陕西省秦岭生态环境保护条例》等都涉及陕西南部秦巴山区部分的水涵养生态安全功能区建设.湖北省人民政府颁布实施的《湖北生态省建设规划纲要（2014－2030年）》对其所涉及秦巴山区部分生态安全建设做出了相应规定.

国家和地方政府采取了一系列的生态修复和生态安全功能区建设，使得秦巴山区的生态环境保护取得了很大的进展.2011年以来，整个秦巴山区累计退耕还林、还草约18万平方千米，治理水土流失面积约为8600平方千米，森林的覆盖率约提高了1.2个百分点.区域内的汉江、丹江、洛河等主要河流的水质有很大改善，大部分地区的空气质量达到了国家一级标准.因秦巴山区特殊的自然独立外置和环境，使得秦巴山区的生态环境保护建设又具有特殊性.秦巴山区大部分地区处于国家“限开区”“禁开区”，其中有85处禁开区，有55个县地处国家级限制开发的重点生态功能区.生态安全建设涉及的地域广、难度大，自然资源地开发生态保护的矛盾极为突出.

以水涵养生态安全功能区建设为目标，大力推广和实施生态安全功能区保护、水涵养区保护、森林保护等重大生态安全工程建设，在区域内河流所涉及到的上、中、下游的不同省（市）之间建立生态补偿制度，下游省份要对上游省份因生态环境保护而失去发展机会进行补偿.要进一步巩固退耕还林、还草所取得的成果，进一步加强森林保护区的森林病虫害的防治.［6］

2.3 生物多样性重点生态安全功能区

保护生物的多样性就是保护人类生存的基础，是社会经济可持续发展的前提.近些年，随着秦巴山区社会经济的快速发展，区域内生物多样性环境进一步恶化.在生态文明建设的背景下，中央和秦巴山区所涉及的省（市）人民政府都加大了对生物多样性保护的投入，秦巴山区拥有丰富的动植物资源，如白皮松、秦岭冷杉、红豆杉、朱鹦、大熊猫、大鲵、金丝猴、羚牛等.为了保护这些动植物资源，区域内各地政府进一步加强了自然保护区协同建设，提高了区域内动植物资源保护的整体效果.此外，还积极推进区域内野生动植物资源重点生态安全功能区建设，禁止对区域内的珍稀野生动植物的滥采和滥伐，最大限度地恢复和保护野生动植物的物种平衡.为了进一步抢救秦巴山区的珍稀野生动植物资源，区域内的“五省一市”政府联合成立了秦巴山区野生动植物保护合作区，例如，迁移丹江口库区野生动植物，保护生物多样性的平衡.同时，建立水生野生动物生长和繁殖保护区，加大对长吻鮠、黄颡鱼、鳜鱼的保护.此外，还有针对性地开展水生态、水环境的修复，进一步净化区域内的水质环境，最大限度地保护区域内水生野生动植物资源的多样性.积极抢救自然湿地，修复或恢复退化的自然湿地，维持生态的平衡.

2.4 森林生态安全重点生态功能区

秦巴山区地质条件复杂、以山地和丘陵地形为主，是国家重要的森林生态安全功能区.区域内的居民的生产和生活与森林密不可分，导致了秦巴山区社会经济的发展与森林保护的矛盾极为突出.依据人口、资源、环境、社会经济协调发展的原则，根据国家生态安全重点生态功能区的划分和定位，积极实施生态移民工程.对于自然环境恶劣、环境承载力差的地区实施整体移民搬迁.借助于国家颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》《中共中央、国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》《全国主体功能区规划》《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）》《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》等政策，积极发展中小城镇和劳动密集型产业，解决生态搬迁居民的就业和生活问题.最大限度地减少人口因素对秦巴山区森林资源的影响，促使森林系统能够自然修复和发展.积极挖掘传统文化中的生态保护文化，积极开发区域内居民敬畏自然、保护自然的民间习俗文化，积极实施绿色人生发展规划，最大限度地调动区域内居民保护森林资源的主动性和积极性，促进森林生态安全重点生态功能区的建设.

秦巴山区森林生态安全重点生态功能区要加快区域内经济结构和产业结构的调整，实行生态移民或者生态搬迁，缓解森林的压力.促使林地的不断更新，禁止不合理的砍伐.加大对秦巴山区森林生态安全功能区建设的投入，实施封山育林工程，严格保护秦巴山区的生态安全功能区.

2.5 地貌多样性重点生态安全功能区

地貌作为一个独立的有机的生态体其与生物的多样性共生、共存，构成了一个完整的生态系统.［7］地貌的多样性为微生物的多样性提供了空间基础，因之前区域内的地方政府片面的追求经济发展，而忽略了对地貌多样性的保护，导致秦巴山区的地貌多样性遭到不可逆的破坏.随着近些年生态文明理念的提出，以及追求经济的绿色转型升级，区域内的地方政府开始加大对地貌多样性的保护投入.例如，陕西省人民政府颁布实施的《陕西省生态功能区划》就明确提出了要加大对秦巴山区（陕西省）片区的地貌多样性进行保护，还制定了专门的《陕西省秦岭生态环境保护条例》来对陕西省秦岭的生态环境保护进行明确规定.《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）》第九章第一节还专门规定了要以河南南阳伏牛山世界地质公园、湖北武当山国家地质公园、陕西南宫山国家地质公园、长江三峡（重庆）国家地质公园等为重点，设立地貌多样性保护区，建立严格的保护机制，防止各类经济活动对自然遗存地的影响和破坏.

3 秦巴山区重点生态安全功能区建设的环境保护路径

秦巴山区的生态环境退化是由自然原因和社会经济原因双重交织在一起导致的.一般来说，短时间内自然因素所起到的作用是有限的、不可控的.在生态文明建设的大背景下，必须充分发挥制度优势，最大限度地约束造成秦巴山区生态环境退化的社会经济因素，促进生态功能区的建设和环境保护.目前，针对秦巴山区的生态环境状况，中央和各省（市）都制定了一系列的生态环境保护法律法规以及政策，通过实施这一系列的规范性文件，秦巴山区的生态环境保护取得了一定的成效.但随着秦巴山区近些年来工业化和城镇化步伐的加快，自然生态环境整体退化的情况并没有得到彻底的扭转，尤其是经济社会相对落后、生态环境最为脆弱的秦巴山区的深处，生态环境的保护以及重点生态功能区的建设更加困难.

3.1 树立尊重、顺应、保护自然，人与自然共生共存的生态环境保护理念

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰.”［8］要牢固树立尊重、顺应、保护自然，人与自然共生共存生态环境保护理念，认真落实秦巴山区重点生态安全功能区的建设，依据秦巴山区内社会经济发展的现实需求，努力构建人口、环境与自然资源的协调发展的战略格局.统筹谋划生产、生活以及生态发展的空间和结构比例，划定生态保护的红线，最大限度的保障自然界自我修复能力.在对秦巴山区生态环境资源进行详细调查的基础之上，结合国家生态安全建设，确定秦巴山区重点生态安全功能区的建设和修复，加大资金和政策方面的投入.以生态文明理念为指导，并将其融入秦巴山区社会、经济、生活的方方面面.努力建设秦巴山区重点生态安全功能区，构建秦巴山区生态安全屏障，保障区域内人口、资源、环境协调发展，是一项极为庞大的工程，通过经济、社会、技术等措施来实现.

3.2 优化现有生态环境保护制度体系，保护生态环境和确保重点生态安全功能区建设

对于秦巴山区的重点生态安全功能区建设与保护进行专项立法，以法律法规及政策的形式，确定秦巴山区重点生态安全保护区的整体目标、基本原则、地方各级政府的职能和职责、区域内居民的权利和义务等.构建有利于秦巴山区重点生态安全功能区建设的制度体系.第一，中央和各省市地方政府应当把秦巴山区生态安全功能区建设的重要性作为各级财政投入的重点，平衡“限开区”、“禁开区”的生态环境保护、重点生态安全功能区的建设、社会经济的发展，进一步完善政府财政转移性支付以及生态环境保护的补偿机制.第二，加大对秦巴山区重点生态安全功能区的基础设施建设方面的投入，进一步促进社会公共服务的均衡化发展.第三，进一步完善区域内自然资源价格制度，确保区域内自然资源的开发企业和地方政府能够共同受益.

3.3 促使区域内社会经济的绿色转型升级，保障重点生态安全功能区的建设

秦巴山区社会经济发展相对滞后，居民收入低，环境保护的基础设施建设落后，自然生态环境脆弱，人口居住分散.为了确保秦巴山区2020年与全国一起建成小康社会以及2030年建成美丽中国目标的实现，中央制定了一系列的措施，例如，《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《全国主体功能区规划》《关于下发集中连片特殊困难地区分县名单的通知》等.秦巴山区所涉及到的“五省一市”也纷纷制定了一系列的政策，来促进本省（市）经济社会的绿色转型升级，如四川省制定实施的《中共四川省委关于推进绿色发展建设美丽四川的决定》明确提出了“五位一体”的总体布局、“四个全面”的战略布局、践行五大发展理念，以及绿色发展要与创新发展、协调发展、开放发展、共享发展的绿色发展蓝图；湖北省人民政府颁布实施的《湖北省生态文明建设目标评价考核办法》《湖北省绿色发展指标体系》《湖北省生态文明建设考核目标体系》等，全面规划和确定了湖北省社会经济全面绿色升级发展的蓝图.这一系列措施的颁布实施为当地的社会经济发展带来了新的增长点，但是这些增长都是通过投资驱动带来的，并非创新管理模式、加大科技和人力资源的开发和投入、发展循环经济等带来的，社会经济的效益和质量不高.整个秦巴山区社会经济发展落后、社会生产力水平低、大量的人才流失.秦巴山区社会经济的发展主要依靠的是工业，而不是服务业，发展社会经济与自然生态环境保护的矛盾没办法从根本上进行克服.为了实现与全国一起建成小康社会，实现社会经济的跨越式发展是秦巴山区个地方政府采取的主要发展方式，在发展经济与生态环境保护之间，优选选择发展社会经济.因此，必须转变传统的经济发展方式，实施经济发展与生态环境保护同时进行，正确处理好社会经济发展与自然生态环境保护之间的关系，走绿色发展之路，确保人口、资源与环境的协调发展，促进秦巴山区重点生态安全功能区的建设.［9］

3.4 完善现有的生态环境保护法律法规体系，将秦巴山区重点生态安全功能区的建设纳入环境法治体系

秦巴山区重点生态安全功能区的建设必须要依靠生态环境保护法律、法规.秦巴山区的重点生态安全功能区建设在生态环境保护法律法规方面的立法薄弱，特别是重点生态安全区建设的专门立法缺失，同时秦巴山区整体生态环境保护的立法也缺失，目前针对秦巴山区生态环境保护的立法仅仅只有陕西省人民政府颁布实施的《陕西省秦岭生态环境保护条例》.因此，应当在生态文明理念的指导下尽快制定《秦巴山区重点生态安全功能区保护法》《秦巴山区重点生态安全功能区保护条例》《秦巴山区重点生态安全功能区补偿条例》等专项立法.尽快建立自然资源所有权多元主体的利益流转机制，在秦巴山区重点生态安全区的专项立法中明确特殊的物权制度，明确山地、森林、水域等资源的所有权和用益物权制度.秦巴山区涉及的“五省一市”应当依据其本省（市）自然资源的实际情况，编制资源负债表，同时对领导干部实行自然资源离任的审计制度，实施严格的自然资源损害赔偿制度，构成犯罪的，要依法追究其刑事责任.［10］

3.5 构建秦巴山区重点生态安全功能区建设的资金投入保障机制

建立秦巴山区重点生态安全功能区建设的专项资金，可以通过发放地方政府债券的方式来筹集资金，用于秦巴山区重点生态安全功能区的建设.拓宽绿色资本的融资渠道，鼓励有实力的生态环境保护企业上市融资，形成绿色生态环境保护的资本市场板块，吸引更多的社会资本进入秦巴山区重点生态安全功能区的建设，为秦巴山区社会经济的绿色升级转型提供充足的资金保障.［11］积极引导和鼓励社会资本进入秦巴山区重点生态安全功能区的建设，在保证自然资源所有权不变的情况下，通过招标、协商等方式出让使用权，鼓励企业和个人发展林业经济，创办特色农业、林业产品.

3.6 加大对秦巴山区重点生态安全功能区建设的技术投入

在秦巴山区重点生态安全功能区建设中，要注重对现有成熟的生态环境保护技术的应用和推广，例如，秸秆还田技术、城市绿化技术、水土保持和涵养技术、污水处理技术等的应用和推广.［12］完善秦巴山区重点生态安全功能区建设的技术推广体系，把最新的科技成果转化为实际应用.同时，还要注重与生物、工程等技术措施相结合，加强同国内外地区的经验和技术交流合作，积极推广生态环境保护最新的技术和管理理念.对于重点生态安全功能区建设中存在的技术问题，要积极组织企业、高校、科研机构等进行技术联合攻关，进一步强化秦巴山区重点生态安全功能区建设的技术保障.构建秦巴山区重点生态安全功能区的生态环境保护数据库，为区域内各地进行生态环境保护工程建设时提供及时有效的信息.

结 语

秦巴山区涉及面积广，涵盖众多的生态功能区，包括水土保持功能区、水涵养功能区、生物多样性保护区、地貌多样性保护区、森林生态安全保护区等.不同生态功能区的自然生态环境保护重点和方式差异巨大，在进行生态环境保护时要尊重当地的自然规律和社会经济发展规律，要因地制宜，有重点、分层次推进建设.秦巴山区重点生态功能区的建设是一项长期、复杂的系统工程，直接关系到秦巴山区的永续发展和美丽中国的建设.要尽量避免短期的经济行为破坏环境，破解秦巴山区社会经济建设过程中边建设边污染的困境.要充分发挥市场的基础性作用和政府的宏观调控作用，以科技的研发创新和管理制度的创新为重点突破口，运用政府的财政、税收等政策来加以引导，广泛的吸收社会资本参与秦巴山区重点生态安全区的建设，确保全面建成小康社会和美丽中国的目标按时保质实现.