荣昌区水权试点实践及对重庆市水权改革的建议

印泾经，陈仕明

（1.重庆市荣昌区水文管理站，402460，重庆；2.重庆市荣昌区水利电力工程管理和质量监督站，402460，重庆）

重庆市境内河流纵横，流域面积大于100 km2的河流有274条，其中大于1 000 km2的有42条。全市降雨分布不均且年际间变化大，存在水资源分布与产业发展不协调、水质状况不佳、用水效率分布不均衡等水资源问题。为缓解用水矛盾，重庆市选取荣昌区作为试点区县，于2016—2018年开展水权试点，以期在水资源使用权确权登记、水权交易流转和相关制度建设方面取得突破，为重庆市水权交易提供经验和典型示范。

一、荣昌区水权试点分析

1.主要成效

（1）制定了水量分配方案

结合最严格水资源管理制度用水总量控制目标印发了 《水权试点（示范区）初始水权水量分配方案》，明确了试点镇街生活、农业灌溉、畜禽养殖、生态等水量分配，同时制定了各行业用水指标，为农业、畜牧林渔初始水权的分配提供了依据。

（2）开展了初始水权分配

确定了2016—2020年度最严格水资源管理“三条红线”控制指标，将用水总量控制指标分解到镇街，以“三条红线”用水总量控制目标作为试点镇街的区域水权；按照取水许可核定的水量作为取水权初始水权；以核定的面积或数量与用水指标的乘积作为灌溉用水户初始水权。

（3）进行了水资源使用权确权登记

取水权由取水权人提出申请，经荣昌区水务局复核取水许可情况后进行初始水权确权登记，共登记18户共计651.41万m3。农业初始水权由村委会或社区居民委员会提出申请，经所在镇街复核同意后报区水务局进行确权登记，共登记农业初始水权29个村（社区）共计1 491.25万m3。

（4）完善了用水计量监控设施体系

在重庆市的统一安排下，荣昌区对取水大户安装了在线计量设施。在农业水价改革试点和水权试点的推动下，积极争取资金，对全区在用提灌站安装量水设施，落实资金对已办理取水许可的用户安装在线传输水表，基本实现了农业、取水权人取水计量全覆盖。

（5）建立了水权制度

一方面，制定了《初始水权确权登记申请表》、水权证，建立了《初始水权确权登记统计表》，登记了水权人、批准初始水权量、申请日、水权起始日等基本信息，并指导试点镇街、村集体组织建立初始水权分配、水权使用台账。另一方面，印发了《重庆市荣昌区水权交易管理实施办法 （试行）》《重庆市荣昌区初始水权分配及确权登记管理办法（试行）》，通过制度建设规范初始水权分配、确权登记、水权使用管理、水权交易等，做到有法可依、有据可循。

（6）核发了农业取水许可

制定了农业灌溉用水指标，根据灌溉面积核定用水量，对应每个取水点一个取水许可证，在试点区域办理农业取水许可证61个，并要求做好取水计量、记录，建立用水台账。荣昌区农业用水管理得以规范，并走在重庆市农业用水管理前列。

2.存在的问题及产生原因分析

荣昌区水权试点在水量分配、水资源使用权确权登记方面取得了不错的成效，但同时也出现了一些问题，影响了水权改革的深入。主要表现在以下几方面：无法实现精准计量，取水监督人员欠缺，取用水监督管理力度不足；水权市场形成十分困难，闲置水权较多；水权制度单一、不完善，水价、闲置水权的处理等方面未建立相关制度，水权交易缺乏公众参与性，不能调动公众的积极性；配套设施尤其是田间配套设施（输水管网、计量设施）比较欠缺。

分析上述问题产生的原因，主要有：水权改革意识薄弱，主动性较低，部分取水户甚至有抵触情绪；缺乏独立、系统的管理机构；计量设施不完善，尤其是农业灌溉仅在取水点安装了计量设施，不能精准计量到户；水权改革技术力量不足；田土分散且田块面积小，全面实现灌溉设施安装到每个田块且进行计量耗资巨大，取用水计量、监管困难；南方地区降雨较充沛，农业取水受降雨影响大；取水用户少，挖掘潜在取水权人力度不够。

图1 重庆市水权改革工作思路

二、重庆市水权改革工作思路建议

近年我国水权改革十分活跃，各省市积极探索开展水权交易，不同地区各有特色，不尽相同。结合荣昌区水权试点实践经验，提出重庆市水权改革工作思路建议，详见图1。

三、重庆市水权改革具体建议

1.全面开展水资源调查评价

摸清当地水资源总量及分布、人口分布及需求、产业结构及发展预测、供水能力及供水设施分布、最严格水资源管理制度相关政策及其硬性指标、河库水体水质状况等，分析各地区水资源现状、需求及供水能力，为初始水权分配奠定基础。

2.建立水权管理机构

机构改革后，自然资源部门承担水资源确权登记，水利部门负责取水许可管理，水权工作存在交叉现象。建议成立水资源管理委员会，统筹水资源管理工作，理顺相关部门职责。同时成立水权交易管理公司，委托其专职负责用水计量设施的完善、用水计量的监督、水权交易的指导等工作，将水权市场盘活。

3.落实水权监督管理人员

水资源管理委员会可从相关部门抽调人员，专职负责全地区的水资源管理工作，统筹水资源的配置、使用、保护、计量、监督，建立水权交易制度。同时加大监督管理力度，加大执法力度，全面查处违法取水现象。各项具体工作实施仍由相应职能部门负责。水权交易管理公司管理人员可由水资源管理委员会的人员挂职，也可以是独立的企业法人，从业人员可从社会招聘。

4.完善在线计量设施等基础设施

没有精准的计量，水资源使用量的公正性就无法得到保障。在开展水权交易前，完善计量设施是关键，一方面可以实时掌握取用水户用水情况，核实其是否超过允许取水限额，另一方面可以杜绝人为修改数据的现象。

5.明确初始水权分配层级及用水主体人

一个区域的初始水权分配到哪一级，与水权监督管理层级不可分离。明确初始水权分配的层级和用水主体人，才能够顺利开展水资源确权登记工作。

四、重庆市水权改革的对策与措施建议

1.制定水量分配方案

（1）用水需求试算

制定水量分配方案的前期，需要对用水需求进行试算，分析用水需求是否与最严格水资源管理制度用水总量控制目标之间存在矛盾，从而核定行业用水指标，为初始水权分配奠定基础。一般来说，计算用水需求可以将行业用水分为生活、工业、农业、畜禽养殖、林果地（主要指经济林）、环境、生态几个大类。通过调查分析各行业用水需求，经过累加得到该地区用水需求量。试算时，用水指标可以按照行业用水定额或者当地统计数据计算。

（2）用水指标的核定

用水指标可分为城镇生活、农村生活、田、土、大牲畜、小牲畜、林果地、规模以上工业、规模以下工业几类。用水指标核定来源有3种：一是直接采用行业用水定额；二是采用当地统计数据，例如水资源公报、水利年鉴；三是进行现场调研、样本统计制定，核定的用水指标不得超过国家、重庆市定额管理文件规定的用水定额。若试算后发现用水需求大于总量控制，则需对用水指标进行调整。若调整用水指标后仍然不能满足用水需求，则需要调整产业结构或购买水权。

（3）制定水量分配方案

当摸清了用水总量与用水需求之间的关系，并且核定好各行业用水指标后，便可正式制定水量分配方案。水量分配方案应将分配方法、分配依据、分配原则、分配的数量及其他要求予以明确。

2.建立水权制度

国家层面已经于2016年出台了《水权交易管理暂行办法》，对水权的种类、交易原则、交易方式等内容进行了明确，但对初始水权的分配和确权登记没有给予明确的规定。荣昌区在这方面取得了突破，将《重庆市荣昌区初始水权及确权登记管理办法》纳入了制度建设中，对区域水权、取水权、灌溉水权的分配、确权、登记、使用、管理、变更进行了规定，规范水资源分配、确权登记流程，保证水资源使用权的公平、公开性。重庆市开展水权改革还可以对政府回购水权的条件、范围、交易模式等进行明确，出台政府回购管理办法；对水价管理制定相应的办法；对管理人员职责进行约束，建立相应的内部管理制度；对交易合同进行规范等。

3.分配初始水权

结合荣昌区水权试点理论实际，提出基于准则类易理解、易操作的分配方式，供重庆市水权改革参考。

（1）区域水权

国家下达给重庆市的用水总量控制目标，由重庆市先分解到区县，各区县再根据各行业水量情况制定区域水量分配方案，明确镇街区域水权。

（2）取水权

取水权，即通过取水许可获得的水权。取水许可允许的水量，需通过水资源论证后，结合取水户的用水需求、水源地可供水量等因素综合考虑。

（3）灌溉用水户水权

灌溉用水户水权，主要指农业生产用水。目前农业用水需求主流分配方法有2种：一种是根据作物特性，按作物需水进行用水指标确定，该方式适用于种植结构较单一，且规模化种植区域；一种是根据土地特性，按田、土等类型进行用水指标确定，该方式适用于种植结构复杂，作物不成片的区域。

重庆市位于丘陵地区，普遍存在种植作物类型较多、田块较小的现象，按作物特性计算较为复杂，建议可直接按照土地特性分配灌溉水权。按土地类型确定用水指标的灌溉用水户水权可按下列算式计算：

式中，Q代表用水量，q代表用水指标，S代表土地面积，“其他”代表未考虑到的土地类型，各地区可结合实际情况综合考虑，例如将水浇地单列，将林果地单列。

4.水资源确权登记及公示

区域水权一般以用水总量控制目标、水量分配等方式确定，并以正式公文的形式印发，公文具有法律效应，因此无需单独确权登记。

取水权办理的取水许可证实际上是水权的一种许可模式，可在水权区域发放水权证，也可认同取水许可证具有水权证的同等效力，不再单独发放水权证。

灌溉用水户水权若办理了取水许可手续，则和取水权享有同样的权利，若未办理取水许可，则需单独申请水资源使用权的确权登记，登记完成后发放水权证。

申请水资源确权登记应填写水资源确权登记申请表，载明申请人的基本情况、取水地点、取水量、水量核定的依据、使用期限等信息。审批机关对其进行复核、审定，决定是否批准同意，发放水权证，并将审批结果进行公示。若建立了水权交易信息平台，可将地区水量分配、可申请许可量、确权登记结果等水资源有关信息予以公布，若未建立独立的信息平台，可在当地政务公开网站、审批机关的公开网站、当地报纸、电视台等平台进行公示。

5.培育水权市场

开展水资源确权登记、做好用水监督管理的最终目标是为了促进水权交易，通过水权交易达到优化水资源的目的。培养水权市场，可以从搭建交易平台、用水监督管理、水权宣传、水价补偿等方面开展，刺激水权交易的开展。

（1）建立水权交易平台

目前，中国水权交易所已开通了水权交易平台，全国各地均可以在此平台开展交易。为更好地做好水权管理，重庆市可建立独立的水权交易平台，除承担水权交易功能外，还可将各地区存留水资源量、已使用的水资源状况、可转让的水量等水资源管理情况予以公示，让用户能随时了解哪些地方有水权可以售出，更加省时省力省钱获得最佳水权。

（2）做好取用水监督管理

取用水监督管理包括日常监督管理和执法监督管理两个方面。日常监督管理包括维护好取水计量设施，确保用水计量的准确性；督促取用水户做好取用水台账；巡查取用水户的取用水状况，防止偷水现象等。执法监督管理则通过执法人员对非法取水进行处罚，责令其依法获得水权后方能取用水，其中获取水权的方式就包括水权交易，从而促进水权交易的形成。

（3）大力开展水权宣传

水权宣传是一项长期、持续的工作，可分为集中宣传和日常宣传。建议在做好水权交易的基础性工作、水资源确权登记后开展集中大规模宣传，借助媒体力量广泛宣传；依靠基层组织进企业、进社区逐级宣传到户；依靠基层工作人员和志愿者在人口集中区域进行宣传；以区域为单位进行水权知识培训；在人流聚集区等张贴横幅、宣传标语、宣传海报等。日常宣传如利用 “世界水日”“中国水周”等与水相关的时间节点，或者选择固定的日子进行宣传。

6.建立科学的水价机制

水价是市场调节的产物，反映的是水资源供求的关系，有利于合理配置水资源、提高用水效率，让水资源向高需求用水户转移，促进产业结构调整以及工艺的升级。为避免水权交易过程中出现恶性竞争，需要政府建立科学合理的水价机制，对水价进行调控。

水价一般是通过转出方与购入方进行协商，当需求大而供给不足时，也可运用竞价的方式确定。总体而言，水价要兼顾转出方的经济利益和购入方的成本控制。

为促进水权交易，可建立水价补偿机制。建议从以下几方面进行考虑：

①全民补贴。直接补贴给水权交易模式建立初期的成交用户，刺激水权交易市场的形成。

②特殊行业水权交易水价补贴。可补贴用水效率高的企业在因生产量增大而形成的交易；鼓励用水效率低的企业通过补贴改进工艺提高用水效率；灌溉用水户水权因交易的水量小、交易效益低而不能激发农户的交易积极性，可通过补贴形式激励交易。

③欠发达地区水价补贴。欠发达地区通常用水效率较低，通过政府补贴的形式提供节水设施和技术，提高用水效率，促进水资源的节约、保护，进而刺激水权市场的培育，其节约水资源转让获取的利润可以继续投入节水，促进全区域节水的良性循环。

7.建立水权交易风险防控

一是健全水权制度，减少社会矛盾的发生。二是落实管理职责，降低责任风险事故。三是对各种可能发生的突发情况建立应急预案，例如遭遇干旱年份时，如何保证各取水户有序地听从政府统一调度；水权交易成功后，转让方因售出水量导致自身水量不足，拒绝履行交易协议时，如何缓解双方矛盾；如何规避或者减少用水组织因水权交易产生的矛盾；发生水权交易上访事件或者群体事件如何应对等。 ■