《外商投资立法新时代》系列报道之三世易时移：“外资三法”再逢春

本社记者 祁彪

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改革开放的四十年，不仅仅是经济飞速发展的四十年，也是社会主义法治体系逐步完善的四十年，更是社会各界不管是经济、法治乃至生活理念发生剧烈变革的四十年。

而从最早的“外资三法（中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法）”到2019年3月15日十三届全国人大二次会议表决通过的《中华人民共和国外商投资法》，从某种意义上，恰恰记录和反映了改革开放四十年我国在经济、法治乃至理念上的这些变化。

回顾“外资三法”到外商投资法的演进过程，不仅仅只是为了铭记，更是一种对未来继续深化改革开放的展望和期待。

改革开放初期陆续出台“外资三法”

曾有文章指出，1979年十一届三中全会的召开是中国现代发展史上的一个改革“标杆”，在改革开放总设计师邓小平的倡导下，经全会一致通过的改革开放政策使中国迈入了一个新的发展纪元。

就是在这一时期，为我国改革开放政策护航近四十年的“外资三法”陆续出台。

1978年12月，邓小平就明确提出制定外国人投资法。

“当时我们的经济体制还是非常高强度的计划经济体制，哪怕1982年宪法颁布后，我国的这种计划经济体制特征仍然被确立。在这种经济体制下，企业经营的六大要素即人、财、物、供、产、销都是服从计划的，都是被计划支配的。在这种情况下，如果引进外资，显然来自市场经济体制的外资不可能接受这种经济体制的支配，而当时中国又没有民营经济模式可供参考，这种情况下，引进外资该如何管理和规范？在这种情况下，制定一部切实可行的法律就非常必要了。”第十三届全国人大代表、全国人大宪法和法律委员会委员、中国社会科学院学部委员孙宪忠说。

于是，中外合资经营企业法应运而生。

1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了中外合资经营企业法，这是我国第一部关于外商投资的专门法律，也是我国改革开放新时期第一批出台的7部法律之一，可见其分量之重。

“中外合资经营企业法为了扩大国际经济合作和技术交流，允许外国公司企业和其他经济组织或个人按照平等互利的原则，经中国政府批准，在中华人民共和国境内，同中国的公司或企业或其他经济组织共同举办合营企业而设定的法律。” 孙宪忠说。

中外合资经营企业法出台后不久，1980年4月10日，中国第一家中外合资企业——北京航空食品有限公司被批准成立，5月1日公司在北京正式挂牌。

此后，为了扩大对外经济合作和技术交流，促进中国国民经济的发展，中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人(以下简称“外国投资者”)在中国境内举办外资企业，保护外资企业的合法权益，1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了外资企业法。

为了扩大对外经济合作和技术交流，促进外国的企业和其他经济组织或者个人按照平等互利的原则，同中华人民共和国的企业或者其他经济组织在中国境内共同举办中外合作经营企业，1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了中外合作经营企业法。

这三部法律被称为“外资三法”。除“外资三法”外，国务院、有关部门和地方还陆续制定了一大批有关外商投资的实施性、配套性法规和规章。

开辟市场经济的试验田

孙宪忠表示，“外资三法”的陆续出台意义重大，从某种意义上来说甚至是开天辟地的一件事。

“刚才说到我国当时还是计划经济体制，在这种情况下，‘外资三法’的出台，实际上就是标志着我国从法律层面上在这种铁板一块的计划经济体制中开辟了一块市场经济的试验田。外资企业不用遵照计划经济的模式，而是依照市场经济的原则调动人、财、物、供、产、销等要素，这在当时人们普遍认为市场经济、资本主义是洪水猛兽的情况下，可以想象这是一件多么不容易、意义多么重大的改变。”孙宪忠说。

而随着“外资三法”的施行、外资的进入，使得我国经济、法治以及理念上都发生了巨大的变化。

“那个年代，从教科书到各种宣传到行政政策，对于资本主义和市场经济的宣传基本都是负面的，甚至用剥削压迫、洪水猛兽等一些非常不好的词来形容它们，人们已经形成了一种固执的理念。然而，随着外资及市场经济的进入，这种理念逐渐地在开始发生变化。从个人层面上，人们发现外资并没有那么可怕，甚至他们的产品和服务不仅满足了我们当时体制下的不足，而且极大改善了我们的生活需求。而从整个国家发展的层面，当时我们的国力非常薄弱，外资的进入解决了我们急需的资金问题，而且他们并没有冲垮我们原本的经济，反而使我们的市场更有活力，经济发展更快速强健。我们的就业增加了，税收增加了，经济更好了，生活水平更高了。正是通过‘外资三法’开辟的这块市场经济的试验田，提供了一个鲜活的样本，让人们的理念逐渐开始转变，人们才认识到了市场经济并不是洪水猛兽，反而是一个非常好的东西，我国改计划经济体制为中国特色的社会主义市场经济体制，也就水到渠成顺理成章了。”孙宪忠说。

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从1980年4月10日北京航空食品有限公司被批准成立，截至2018年年底，我国累计设立外商投资企业约96万家。数据显示，2018年，我国实际使用外资近1350亿美元，较1990年的101亿美元增长13倍。截至2018年年底，我国累计实际使用外资总额超过2.1万亿美元。

而在外资企业不断发展壮大的过程当中，“外资三法”功不可没，为我国外商投资企业提供了有力的法治保障。

“习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话曾经指出，建立中国共产党、成立中华人民共和国、推进改革开放和中国特色社会主义事业，是五四运动以来我国发生的三大历史性事件，是近代以来实现中华民族伟大复兴的三大里程碑。由此可见改革开放的历史地位，这里面包含了对于外资企业的肯定，也从侧面说明‘外资三法’具有多么重要的意义。”孙宪忠说。

不断完善的外资立法体系

“外资三法”制定时期，我国还是计划经济体制，不可避免带有计划经济体制的色彩。实际上，在改革开放的四十年间，以“外资三法”为主要内容的外资立法经历过多次修正和完善。

纵观这个过程，可以分为两个阶段，第一个阶段为从1979年至2000年的前二十年，这一阶段主要以丰富“外资三法”为主的外资立法框架内容为主，而这一阶段又可以分为两个阶段。

从1979年至1992年。这一阶段，中国利用外资的重心在于引进外资的“数量”，实际吸收的外资质量不高。截至1992年年底，每项投资平均仅为40.72万美元，创办的投资项目大多数档次不高，以劳动密集型项目为主。从立法形式上看，这一阶段，我国的企业立法由于仍受计划经济体制的影响，采取的是“主体立法”的模式，即根据企业所有制形式的不同，分别制定不同的企业法律。针对国营企业，有《全民所有制工业企业法》；针对集体所有制企业，有《城镇集体所有制企业条例》和《乡村集体所有制企业条例》；针对私营企业，有《私营企业暂行条例》；针对外商投资企业，有专门的外商投资企业法。由此，也就产生了内外资企业适用不同法律的 “双轨制”立法体制，从而形成对内外资企业的差别待遇。 而在这一时期，“外资三法”之一的中外合资经营企业法，根据1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国中外合资经营企业法〉的决定》，进行了第一次修正。

而从1992年至2000年的第二阶段，我国的外资立法进入了一个新的转型时期。1993年对宪法作了一次重要修改，最终确立中国将实行社会主义市场经济体制。建立社会主义市场经济体制，意味着内外资企业要成为平等的市场主体。反映在立法上，就是要采取“行为立法”的模式，即根据各类企业的行为，而不是按照其身份立法，由此将带来内外资企业立法的统一，使企业立法由“内外分立”的双轨制立法体制向“内外合一”的单轨制立法体制转化。

在改革开放的后二十年，尤其是进入到新世纪，以中国加入世界贸易组织为标准，我国利用外资的内外环境发生了翻天覆地的变化，作为外资立法骨架和基础的“外资三法”都于这一时期进行了一次修订。

其中，外资企业法根据2000年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国外资企业法〉的决定》，进行了第一次修正；中外合作经营企业法也是根据2000年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国中外合作经营企业法〉的决定》，进行了第一次修正。而中外合资经营企业法则根据2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议《关于修改〈中华人民共和国中外合资经营企业法〉的决定》，进行了第二次修正。

顺应需要 “合三为一”

“进入新时期，‘外资三法’又于2016年和2017年进行过修正。总的来说，虽然‘外资三法’在近四十年中为外商投资企业在我国发展创造了良好法治环境，对推动改革开放伟大历史进程发挥了重要作用，但是在新形势下，‘外资三法’已经难以适应新时代改革开放实践的需要。”孙宪忠说。

孙宪忠进一步解释道：“回顾‘外资三法’的制定历程，由于计划经济的特殊历史背景，从某种意义上说‘外资三法’是带有试探和试验意义的立法。引进外资究竟该如何引？是小规模还是大规模？哪些领域可以引入？等等，这些问题，这些立法其实和改革开放一样，都是处在摸着石头过河的状态。最早的传统观点中，企业是国家所有权的客体，而随着1993年确立社会主义市场经济体制后，内容就完全变了，就连公有制企业也成为市场经济的主体。而随着改革开放取得巨大成就，引入外资带来的巨大效益，包括市场经济观念逐步深入人心，‘外资三法’相对保守和谨慎的立法理念和条款就已经显得不合时宜，难以适应如今这个时代的需要。此外，随着公司法、合伙法、物权法、合同法、破产法等一系列先进法律的出台，‘外资三法’不管是从立法理念还是具体条款都有与之相重合甚至冲突的地方。此时‘外资三法’已经不是引领时代的法律，而是成为落后时代、阻碍时代发展的法律，而这个问题通过修修补补的修正方式是无法解决的。因此，重新出台一部外商投资的相关法律，便成了必然选择。”

正是基于上述原因，近几年呼吁废止“外资三法”，重新制定一部新的外商投资法律的呼声渐高。

在此背景下，2011年商务部研究院外资研究所受命开始修法研究工作，并于翌年提交了一份“外资三法”的修法可行性研究报告。

2015年1月19日，商务部公布《中华人民共和国外国投资法(草案征求意见稿)》，向社会公开征求意见。

在全国人大常委会颁布了《关于修改〈中华人民共和国外资企业法〉等四部法律的决定》之后，2018年12月初，商务部、发改委、司法部征求中央财办、外交部、财政部、人民银行等72个中央有关单位以及地方政府的意见，形成了《中华人民共和国外商投资法(草案)》。

2018年12月26日，第十三届全国人大常委会第七次会议对这一草案进行了初次审议，同一天，该草案在中国人大网公布，向社会征求意见。

2019年1月29日～30日，全国人大常委会再次审议了这一草案，并明确将它提请今年十三届全国人大二次会议审议。有观点认为，外商投资法立法进程加速，既表明体制内外对其强烈期待，也表明参与立法工作的人大代表和相关人士对主要问题已基本达成共识，更体现了决策层对草案的大致肯定。

终于，在万众期待中，2019年3月15日，十三届全国人大二次会议表决通过了《中华人民共和国外商投资法》，并于2020年1月1日起施行。一个崭新的时代即将开启。