深化农村土地制度改革的几点思考——以维护农村妇女土地权益的实践为例

郭 晔

(全国妇联 权益部，北京 100730)

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。其中，土地是农业最重要的生产资料，是农民谋生的主要手段，是农民家庭积累财富以及代际转移财富的主要途径。土地制度是农村的基础性制度，它不但直接影响农业资源配置效率，而且对农村社会稳定和社会公平正义有重大影响[1]。在社会主义革命、社会主义建设和改革开放各个历史时期，中国共产党始终以中国广大农民的根本利益和切身利益为出发点，在实践中不断总结经验、吸取教训、探索规律，因地制宜、因时制宜地推进农村土地制度改革(1)本文提及的“农村土地制度改革”是一个广义概念，既包括耕地、林地、草场等土地承包经营制度的改革，也包括宅基地等农村集体建设用地中涉及的产权制度改革。，解放和发展农村生产力，以推动实现农业农村的现代化，实现农民的共同富裕。

2016年4月,习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村召开的农村改革座谈会上发表重要讲话时指出：“新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系。”这应该是农村土地产权制度改革需要解决的重要问题或者说瓶颈性问题之一。农民和土地的关系包括农村妇女与土地的关系，反过来看，厘清并且处理好农村妇女与土地的关系，必然有助于处理好农民与土地的关系。

早在新民主主义革命时期，中国共产党在苏区和革命根据地开展的按人口平均分配土地的“耕者有其田”的重大社会变革，使(农村)劳动妇女获得了与本阶级男子拥有平等土地权的制度性保障[2]，极大解放了农村妇女劳动力，从根本上提升了农村妇女的社会地位，有力推动了土地改革的顺利进行，为中国共产党最终取得革命胜利赢得了民心，奠定了执政的群众基础。随着社会主义改造的完成,中国实行社会主义公有制,农村土地实行集体所有、集体经营制度,为改善农业生产基础设施条件、推广农业科学技术以及增加工业化发展原始积累发挥了积极作用[3]。但也不能否认，农业生产“大呼隆”和分配上吃“大锅饭”的弊端直接影响了农业生产的效率。改革开放后，为适应农村生产力发展要求,在坚持土地集体所有的公有制形式的基础上,中国建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地调动了农民的积极性,为解决人民温饱问题和促进国家快速发展提供了有力支撑[3]。同时，也要看到，在社会主义市场经济的探索时期，受时代条件所限，“包产到户”作为自下而上的改革实践，一开始并没有系统完整的顶层设计，由此开始出现农村妇女土地权益问题以及带来党的相关政策和国家法律的调整。

妇联作为党领导下联系和服务妇女群众的人民团体，多年来高度重视农村妇女工作。一方面，妇联组织围绕中心、服务大局，团结动员广大农村妇女学文化、学技术、比成绩、比贡献，在投入农村劳动生产、推动农村产业发展、新农村建设、精准脱贫、乡村振兴以及参与农村基层民主自治、促进农村社会和谐稳定等方面发挥半边天作用；另一方面，妇联组织注重倾听农村妇女呼声，了解农村妇女需求，反映农村妇女意愿，促进农村妇女就业，协调各方资源推动解决农村妇女实际困难和问题，与“男尊女卑”等传统文化糟粕进行斗争，依法代表和维护农村妇女合法权益。其中，农村妇女土地权益受到侵害一直是农村妇女维权投诉的主要问题之一。

一、改革开放后农村妇女土地权益问题

(一)20世纪80年代

农村家庭联产承包责任制将社会主义改造后农村耕地集体经营转变为以家庭为主的经营模式，符合当时的生产力水平和农民的思想认识水平，也由此打破了“大锅饭”现象，极大激发了农村家庭的生产积极性。但是，由于此时距新中国成立初期的土地改革已有近30年时间，农户家庭人口发生重大变化，很多地方已经找不到最初加入合作社的土地原始记录，即使保存了登记家庭成员姓名的土地证明，也由于没有相应的权利概念和法律保障依据而只能作为历史的产物。经过近30年的社会主义建设，人们在思想观念上认同分到家庭的包括土地在内的生产资料是集体所有的，农民认同分配到的土地是“为国种田”的责任田，所以绝大部分地方按照当时的家庭人口重新分配了责任田和口粮田。

由于这项土地制度改革是自下而上的，所以在各地因地制宜的探索中并没有统一的规则，作为政治概念的“集体”[4]拥有分配的决定权，这使得在集体中处于弱势地位的个人的土地权益难以得到有效保障。特别是妇女因其体力上的弱势和承担着大量未获得社会价值承认的家务劳动，以及传统婚嫁习俗导致的“嫁入”“嫁出”的流动性，很难被认定为稳定的家庭成员。于是，很多具有男女平等观念但坚守传统婚嫁习俗的村庄采用了“大稳定、小调整”的方式，根据家庭中妇女出嫁、娶进(婚入婚出)的情况收回或分配土地，但是带来了家庭对土地的不稳定享有，降低了农民家庭对土地长期投入的积极性。而一些男女平等观念薄弱、拥有“嫁出去的女儿泼出去的水”这样落后的封建传统观念的村庄，在初始分配和调整土地中则直接侵害了部分妇女的权益。主要表现为：有的地方将妇女按照0.5人进行分配；有的以“测婚测嫁”等理由，对未婚女性不分土地或少分土地；有的地方出嫁妇女特别是离婚丧偶妇女户口被强行迁出，承包的土地被强行收回，其他与土地承包相关的经济利益也受到损害；有的地方农村妇女与非农业人口结婚(被称为“农嫁非”妇女)，即使仍然生活在娘家，也不会被分配承包地，或者在娘家的承包地被收回。由于土地是当时农民最重要的生产和生活资料，因此导致一些失地妇女生活陷入困境。

违背男女平等的宪法原则、侵害农村妇女土地权益的行为是与中国共产党一贯主张、与中国社会主义制度的政治属性完全相悖的。为此，1992年颁布实施的《中华人民共和国妇女权益保障法》(以下简称《妇女权益保障法》)第三十条规定了“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田和宅基地等，应当受到保障”。

(二)20世纪90年代到21世纪初

为了稳定土地关系，使农民获得长期稳定的土地权利，增加农民对土地的长期预期和投入，大部分地区按照中央的要求开展了延长土地承包期的工作[5]，民间称二轮土地承包。在二轮土地承包中，中央进一步提出“增人不增地、减人不减地”的精神，将土地承包期延长三十年。这个政策在执行过程中，从国家法律政策层面仍然没有统一的时间点和标准，但农村人口的流动性已经开始增强，一些地方为了给外出打工的男性家庭成员保留土地权益，完善了土地登记记载。但是，因传统婚嫁习俗“流动”的农村妇女，在日益稳定的土地承包关系中，无法享有明确的、稳定的土地权益。特别是在21世纪初，为了减轻农民负担，减少耕地撂荒，国家取消了“农业税”并开始发放补贴，加之城镇化进程加速使得城郊周边土地价值飞涨，农民对土地权益的重视程度因利益刺激而极大提升。

当时农村妇女反映的突出问题表现在四个方面：一是在未来30年新娶进的媳妇和出生的孩子分配承包地的可能性大大减少。二是由于各地实行二轮土地承包的时间点并不统一，出现了妇女在娘家村因为出嫁不能分得承包地、嫁入婆家村时因为已经完成承包地的调整而两头落空的情形。当然，也有妇女在娘家村和婆家村都被计入分地的人口，但对妇女来说，不可能实际耕种两家的土地并获得双份收益，妇女在娘家分配土地在当时只是名义上的权利。三是有的地方没有严格执行中央政策，仍然实行“大稳定、小调整”，那么当妇女娘家村和婆家村采用不同的政策时，就会出现“两头空”或者“两头占”的情况。上述三个问题使得名义上没有承包地的人群从“农嫁非”妇女扩大到普通“嫁入”“嫁出”妇女、离婚丧偶妇女、男到女家落户的家庭、土地调整后出生的儿童等人群。同时，在一些个案中，极少数农村妇女离婚后回到实行“三十年不变”的娘家享受到了名下的权利。但是这也带来了困惑：个人对家庭承包的土地是否可以按份享有？家庭如果对土地承包权的享有是长久不变的，那么初始分配的家庭成员究竟是最初的分配依据还是实际权利人——“土地承包权共有人”？四是一些村委会在作为发包方的时候并没有意识到上述三个问题，甚至简单地将“本村女儿结婚的一律不参加分配”作为一条成文或不成文的“村规民约”。这条“村规民约”在土地被征收征用后分配补偿费和进行安置以及农户将承包地入股发放股份分红时被简单地沿袭，造成了社会矛盾。

在当时开始探索土地股份制改革的珠三角地区、人地矛盾突出的浙江省以及一些加速城市建设的地方，被排除在外的外嫁女集体来信来访大幅增加，她们反映其身份虽然仍是农民，但无法享受土地带来的福利分配和社会保障。对这个问题的反映在21世纪头十年尤为突出，有的地方甚至规定没有承包地的农村出嫁妇女没有村民资格、不享受包括选举权在内的一切村民待遇。

从现象和数字看，2010年没有土地的农村妇女占21.0%，比2000年上升了11.8个百分点，其中，因婚姻变动(含结婚、再婚、离婚、丧偶)而失去土地的妇女占27.7%，而因婚姻变动失地的男性仅为3.7%[6]。每年县级以上妇联系统接待此类信访事项8000-12000件次，其中，全国妇联本级接待1000多件次。从侵权主体看，包括村集体、基层政府、农户家庭——村集体通过村规民约、村民代表大会决议、村委会决议以及“一事一议”等形式，规定妇女不能享有或者少享有某项权利；个别地方政府在制定出台移民安置、征地补偿工作方案中，明确将外嫁女不分情况地排除在外，造成极坏的社会影响；一些农户家庭有着“嫁出去的女儿泼出去的水”这样根深蒂固的观念，对女儿争取合法权益的行为不予支持。从救济途径看，多数权益受侵害的农村妇女反映告状无门，部分乡镇政府以“村民自治”为由缺少积极有效作为；县级土地承包经营权纠纷仲裁机制的建设从无到有，多数是解决发包方与承包户之间的纠纷，认为农村妇女以其个人而非家庭身份申请仲裁没有依据；各地法院均反映，因集体经济组织成员资格认定没有司法裁判依据，立案难、判决难、执行难成为此类案件面临的救济困境。

在没有成熟的体系性法律制度设计条件下，为了回应农村妇女的诉求、解决现实问题，2001年中共中央办公厅、国务院办公厅专门下发了《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》，明确“不管采取什么办法，都要确保农村出嫁妇女有一份承包土地”[7]。该通知的主要精神也在2002年《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)(2)《中华人民共和国农村土地承包法》(2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2002年8月29日中华人民共和国主席令第七十三号公布)第六条、三十条、五十四条。中得到吸收。

(三)党的十八大以来

党中央对深化农村土地制度改革做出了一系列重大决策部署，加强了顶层设计和基础性工作，全面推进土地承包经营权、宅基地使用权的确权登记颁证试点工作，启动了农村集体产权股份制改革试点，土地权益越来越体现出财产权利的属性，集体经济组织也成为民法中的特殊民事主体(3)《中华人民共和国民法总则》(2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过。中华人民共和国主席令第六十六号)第九十九条规定：农村集体经济组织依法取得法人资格。。人员流动性问题在确权登记的过程中不能再回避，很多地方在县级层面或司法文件中对出嫁离婚妇女等有可能出现人地分离情况的“特殊人群”是否具有“集体经济组织成员”享有土地权益分类做出了规定，虽然从法治角度看这样的规定并不具有强有力的法律效力，但是对于权力过大且没有一定遵循之规的集体还是有较好的指导作用。这些文件在落实过程中遭到一些村集体的抵制。

这一阶段，农村妇女土地权益问题多表现为：在第一轮特别是第二轮土地承包过程中权益受到损害或者曾经放弃权利的部分农村妇女又开始要求获得平等的财产权利，要求平等享有集体经济组织成员身份。一些失地妇女在被迫外出务工后不能融入城市，缺乏稳定的生活来源和社会保障；依据家庭成员“身份”而非“权利”获得生活保障，使得农村妇女即使在家庭承包地劳作数十年，一旦离婚则有可能面临“房无一间、地无一垄、钱无一分”的悲惨境地，有的即使遭受严重的家庭暴力也不敢离婚、不能离婚。

二、当前农村妇女土地权益问题的制度设计需求

(一)集体经济组织成员资格的确认缺少法律依据

在土地承包步入依法管理轨道后，2002年颁布的《农村土地承包法》规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。”2007年修订的《中华人民共和国物权法》也对权益受到侵害的集体经济组织成员提供了诉诸法院的救济途径。特别是2017年出台的《中华人民共和国民法总则》将农村承包经营户作为民事主体，其前提仍是集体经济组织成员，并且设立农村集体经济组织作为特殊法人(4)《中华人民共和国民法总则》(2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过。中华人民共和国主席令第六十六号)第五十五条规定：农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户。第九十九条规定：农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。。但是，集体经济组织成员作为农民享有土地承包资格的前提，在法律上没有进一步的认定标准或者原则，没有取得和退出的程序。因此，虽然2005年修订的《妇女权益保障法》明确规定“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”，但现实中农村妇女在依法实现这一平等权利上仍面临困难。

(二)村民自治大于法的纠错机制还不完善

由于现行基层村民自治制度的存在及其所具有的效力，部分地区村规民约和村民决议虽有明显歧视妇女的条款，且与国家宪法法律原则相悖，但却因得到大多数村民认可或是通过村民代表大会决议形式而披上了“合法”的外衣。这种以“少数服从多数”的传统习惯来代替法律的做法，因为满足了大部分村民的利益需求而得以通过实施，却损害了妇女的合法权益。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”但上述条款并没有制度文件或司法解释予以落实。

(三)家庭共有财产的法律制度不明晰

依据现行法律，农村土地承包经营权的权利人是农户家庭，但事实上，经过40年的改革开放，中国农村家庭状况已经发生了巨大的变化，传统的男耕女织、子承父业的家庭模式在分化瓦解，家庭成员构成因婚姻、上学、就业等极易发生变化，离异家庭、再婚家庭、空巢家庭等不同类型家庭人口组成复杂，由于多种原因，女儿承担养老责任的家庭也越来越多，但女性在家庭中仍受“男尊女卑”等传统观念制约，往往享受不到平等权利。农村改革发展至今，法律需要解决的最重要问题不应再是保障“人人有地”，而应是“人人有权”。无论土地具有的是保障性功能还是财产性权益，都亟须依法明确家庭成员对家庭共有财产的权利享有规则。现实中，由于家庭成员权利不明晰产生的矛盾纠纷越来越严重地影响到土地流转速度、利益公平分配和农村社会的和谐稳定。

针对第一个和第二个问题，2016年12月26日，中共中央、国务院在下发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中特别强调：“成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”虽然这一原则性规定有待细化落实，但从中央层面明确了保护妇女合法权益的原则，指明了“既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益”的方向。

三、客观认识农村妇女土地权益问题及深层次原因

习近平总书记多次强调，农村土地制度改革关乎城镇化、农业现代化进程，要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。在农村土地制度改革中真正维护好、实现好、发展好农村妇女的权益，需要把这个问题放到历史发展进程中去把握发展的趋势，放到生产力和生产关系的辩证关系中去认识问题的本质，放到基本国情和主要矛盾中去认识推动解决的条件，放到中国特色社会主义制度中去明确应当坚持的立场和原则，放到深化农村土地制度改革中去寻求破解的路径。

(一)农村妇女土地权益问题的实质是流动的人与不动的地之间的矛盾

不断提高的农业生产力和社会主义市场经济的发展加速了劳动力和土地这两个生产要素的流动性，这就必然要求作为上层建筑的土地制度明晰流动的人与不动的地之间的权利关系。而由于传统婚嫁习俗产生的被迫流动，使妇女难以获得稳定的土地权益，这既是一定历史阶段的产物，也必将在发展中逐步成为历史(5)马克思曾指出：“不论生产的社会形式如何，劳动者和生产资料始终是生产的因素。但是，二者在彼此分离的情况下只在可能性上是生产因素。凡要进行生产，就必须使它们结合起来。实行这种结合的特殊方式和方法，使社会结构区分为各个不同的经济时期。”[《资本论》(第2卷)，北京：人民出版社，2004年，第44页]在没有受到市场经济冲击之前，以父权制为主要家庭组织形式的小农经济为稳定的土地提供稳定的劳动力，家庭通过女儿出嫁来缓解增加的人口与不变的土地之间的矛盾，有其存在的历史条件。但是今天，我们已经进入市场经济社会，劳动力和土地都作为生产要素被“看不见的手”所支配，如果不能通过制度设计明晰其权利关系，那么必将制约农业农村现代化的进程。。农地的规模化经营、土地产权交易市场的建立以及信息化的确权登记技术，使得人地分离成为可能，流动的人的土地权利可以进行有对价的流转，这为解决农村妇女土地权益问题提供了客观条件。因此，解决农村妇女土地权益问题的根本途径在于依法，依法的根本前提在于明晰土地权利的主体、客体、实现路径和救济途径的制度设计，从而明确农民对土地享有稳定且有保障的权利。但是，人的观念意识往往滞后于社会生产力的快速发展、生产关系的急剧变革，所以制度设计的完善以及落地生根必然需要一个历史过程。

(二)农村妇女维护土地权益反映了新时代农村妇女对更美好生活的追求

长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了农村妇女土地权益问题会伴随土地制度的改革呈现出不同的特点，但其趋势必然是随着农村妇女主体意识和权利意识的不断增强及土地附加的利益的不断增值，妇女群体对于平等享有权利、公平参与分配的需求越来越高。如广东珠三角“外嫁女”依据各自情况享受到不同比例的集体股份分红后，现在进一步提出要求家庭中女儿和儿子应当绝对平等，外嫁女的子女也应当平等享受股份分红。这与新时代中国社会主要矛盾的变化相符合，体现出不断完善农民土地权利制度设计的时代性与紧迫性。

(三)认识农村妇女土地权益问题应当具有鲜明的政治立场和价值观

把男女平等作为促进社会发展的一项基本国策,把促进妇女全面发展作为国家经济社会发展规划的重要内容,是中国共产党的独特创造,是具有鲜明中国特色的制度安排[8]。同时，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”和“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”(6)参见《中华人民共和国宪法》(1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》第五次修正)。都是宪法原则，也是我们解决问题的前提和依据。有的干部片面强调农户家庭概念忽视了男女平等基本国策和妇女的合法权益；有的学者片面强调妇女个人权利否定家庭承包，主张不断调整土地甚至按人口再次平均分配土地，实行土地私有化。这些都是片面的、极端的、不符合中国特色社会主义制度的。我们在进行农民土地权利的制度设计时必须兼顾基本国情与基本政治原则，确保正确的政治方向。

(四)农村妇女土地权益问题的解决必然以深化农村土地制度改革、提升乡村法治化水平为路径

从中国妇女运动的规律来看，促进男女平等和妇女全面发展的历程始终同国家发展进步的历程紧密相融——妇女发展是在经济社会的协调发展中实现的，妇女也通过投身于经济社会发展实现自身的平等发展。因此，农村妇女土地权益问题必然要置于农村土地制度改革的大势中考量，用改革的思维和办法在整体推进改革的进程中予以解决。从他国经验看，日本每一次农地改革,都是从制定相关法律开始,依靠法治进行约束和管理,使所制定的相关法规在实施时有法可依。同时根据不同的经济与管理需要,不断完善更新相关法律法规,附加相关法律说明,使法律具有较强的操作性,从而形成结构科学、体系完整的农地制度[9]。因此，我们要贯彻落实习近平总书记全面依法治国的新理念新思想新战略，通过完善立法体系，加强制度构建，提升乡村治理能力，增强农民群众的公民意识，逐步破解农村妇女土地权益问题。

四、妇联推进解决农村妇女土地权益问题的实践经验

(一)深入开展调查研究，为维护妇女土地权益争取法律和政策依据

男女平等是中国共产党的一贯主张。妇联作为党联系妇女群众的桥梁纽带，始终围绕党的工作大局，坚持在党中央领导下，从源头上推动农村妇女土地权益保障的工作。在1992年《妇女权益保障法》的颁布、2001年中办国办下发《关于切实维护农村妇女土地权益的通知》以及2002年《农村土地承包法》的制定、2005年《妇女权益保障法》的修订过程中，全国妇联均在深入调查研究的基础上，通过专项报告、“两会”提案建议等形式，向党中央和立法机关反映妇女的呼声，提出法律政策建议，受到了党中央的高度重视，也得到了立法机关的采纳。

当前，我们建议在进一步修订《中华人民共和国民法典》、制定《集体经济组织法》、出台集体产权制度改革等意见时，明确集体经济组织成员资格界定的原则底线、进入退出的程序和登记标准以及救济途径程序；将依附在土地上的社会保障与财产收益分配功能，制度性地转化为集体经济组织的社会职能，减少农民对土地的依赖；在《农村土地承包法》已经明确家庭成员对家庭共有财产权利平等享有的原则基础上(7)《中华人民共和国农村土地承包法》(2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2018年12月29日第二次修正)第十六条规定：农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。，进一步在《民法典·婚姻家庭编》中明确家庭共有关系解体时财产分配规则和救济途径等。这一系列建议的内在逻辑就是为了明晰土地权利的主体、客体、实现路径和救济途径，从而在已形成的中国特色社会主义法律体系中完成农民土地权利的制度设计。

(二)紧跟国家农村土地制度改革步伐，协调配合职能部门将有益的试点经验上升为法律政策

2014年，全国妇联抓住土地承包经营权确权登记颁证整省试点推进的关键时期，与农业部在总结安徽凤阳等试点经验的基础上，以会谈纪要的形式共同推广试点地区保障农村妇女土地承包权益的有益经验，提出“在土地承包经营权确权登记簿和权证上写上妇女名字”“鼓励各级土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组吸收同级妇联组织参加”等工作要求。各省区市纷纷通过省政府出台文件、妇联与农业部门联合发文或召开专题会议等形式，要求在土地承包经营权确权登记颁证中同步推进保障农村妇女土地权益的工作，在登记簿和权证上体现妇女的名字，以实现农村妇女“证上有名、名下有权”。2018年《农村土地承包法》修改时，登记全体家庭成员姓名的实践经验也被吸收至法律中(8)《中华人民共和国农村土地承包法》(2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2018年12月29日第二次修正)第二十四条规定：“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。”。

2016年，全国妇联抓住宅基地制度改革的契机，主动向国土资源部汇报农村妇女宅基地使用权分配中存在的问题，最终国土资源部在下发文件时专门规定：“依法维护农村妇女和进城落户农民的宅基地权益。农村妇女作为家庭成员，其宅基地权益应记载到不动产登记簿及权属证书上。农村妇女因婚嫁离开原农民集体，取得新家庭宅基地使用权的，应依法予以确权登记，同时注销其原宅基地使用权。”[10]

2018年底，在落实党的十八届四中全会分工方案任务中，全国妇联积极配合民政部、中组部，与六部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》[11]，从总体要求、主要内容、制定程序、监督落实和组织领导等5个方面对村规民约和居民公约工作提出规范要求，针对侵犯妇女特别是出嫁、离婚、丧偶妇女合法权益等问题，通过发挥基层党组织作用、将合法性审查前置于村民表决等举措，从制度上预防村规民约出现违反男女平等基本国策、侵犯妇女土地权益的条款。

这些法律政策的实施为完善农民土地权利的法律政策保障体系奠定了基础、做出了探索，也为法律概念和法制观念深入农村提供了路径。

(三)充分发挥基层妇联组织在土地制度改革各环节的积极作用

全国妇联通过召开会议、组织系统或联合培训、下发资料等形式，一方面帮助地方妇联深刻理解农村土地制度改革的主线、目标、重点、路径和底线，另一方面帮助农口干部提升对男女平等基本国策的敏感度。事实上，从农村土地制度改革本身来看，基层妇联组织发挥作用较好的地方，农村妇女对改革的参与度和支持率就比较高，涉及妇女土地权益问题的矛盾纠纷就比较少，吸纳基层妇联干部参与纠纷化解的效果也比较好。

有的地方省、市、县成立改革领导小组时将同级妇联主席纳入小组成员，在改革方案制定之初能够及时收集和听取农村妇女的意见建议，使县一级出台的工作方案和细则能提出区分情况的集体成员认定标准或登记标准，在县域内统一时间点、统一标准、统一协调，有效防止妇女土地权益“两头空”问题；有的地方基层妇联干部协助乡镇农业部门或村委会查阅土地台账，入户了解核实妇女土地承包经营情况信息，能够提前收集本村弱势家庭和群体情况，并做好工作预案；有的地方重视对妇女宣讲改革政策、对村民宣传男女平等基本国策，在争取人心、凝聚共识上发挥了较好作用；有的地方基层妇联组织协助农业部门和村委会及时协调解决改革中出现的争议和矛盾，对于不符合条件但经过调查确实属于失去土地相关权益而陷入生活困境的弱势妇女群体，协调多种资源提供集体和政府兜底救助保障。

妇联组织的参与不仅使法律政策的实施具有了性别视角，而且在推进国家治理体系和治理能力现代化方面有着重要的探索和推动意义。在法律制度尚不完善、行政主导需要兼顾各方利益的情况下，妇联作为党领导下具有政治性、先进性和群众性的群众团体，在反映部分农民切身诉求、保障农民土地权利、发动群众参与等方面发挥了重要的民主参与、民主监督作用，推进了社会的良性治理。

五、对深化农村土地制度改革的启示

习近平总书记在近期就实施乡村振兴战略做出的重要指示中强调：“要尊重广大农民意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感。”农村土地制度的改革是乡村振兴的重要基础和关键环节。以习近平总书记对新时代深化农村土地制度改革系列重要论述为指导，结合对农村妇女土地权益问题的分析和妇联组织的实践经验，有几点共性的启示需要明确。

(一)坚持发挥地方各级党委和基层党组织的主导作用

从我们推动工作和调查研究的情况看，只要地方党委真正在思想认识上具有较高的政治站位和政策水平，就能够在领导群众深化农村改革中攻克难关。在一些传统观念深厚的农村和经济收益丰厚的地区，不仅能够出台坚持男女平等基本国策的机制制度、保障措施，而且能够使政策落地，得到群众的普遍拥护，实现“零上访”，这都是因为有一个坚强有力的党的领导班子和带头人。

(二)坚持“以人民为中心”，实现社会公平

将“一个都不能少”的理念和要求进一步贯彻到农村土地制度改革中，以过细的作风和钉钉子的精神，针对不同地方农村现实情况和不同群体农民的现实诉求分类施策、精准施策，把问题想深想细、把工作层层落实，使得改革措施获得农民拥护，改革成效实现农民共享，这样的改革才能拥有深厚的群众基础，才有可持续性。

(三)坚持顶层设计、统筹兼顾

实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。因此，农村土地制度改革要将改革的顶层设计与实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴紧密结合起来统筹考虑。建议通过农村土地制度改革为构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系奠定基础，为在乡村形成人才、土地、资金、产业汇聚的良性循环创造条件，为培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，提高乡村社会文明程度树立价值导向，为坚持绿色发展提供制度保障，为建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制提供范本，强化系统思维和法治思维，统筹考虑、综合施策，使得农村土地制度作为农村最基本的制度，助力乡村振兴战略，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

(四)重视和善于发挥党领导下的群众团体的作用

习近平总书记指出，农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。在这个推进过程中，需要党领导下的群众团体充分发挥政治优势、组织优势和群众优势，积极参与、广泛发动，宣传解释政策，凝聚社会共识，妥善化解疏导情绪，引导不同利益群体依法理性表达诉求，同时通过基层民主参与、民主协商和民主监督，有效防范风险、及时纠偏，使农村基本经营制度充满持久的制度活力。

(五)在农村土地制度改革中同步推进基层政权建设

农村土地制度改革是一项复杂的系统工程，具有很强的政治性，与农民切身利益密切相关。改革顺利推进有利于农业农村的现代化转型升级，处理不好则容易造成社会分歧、引发集体上访或极端事件，激化社会矛盾。中央提出“成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益”，应当是贯穿于整个农村土地制度改革各个环节的一项基本原则，强调的是在发挥农民的主体作用过程中，既要充分有序的民主参与、村民自治，又要科学引导、实现公平。这就需要稳固有力的基层政权发挥指导作用：一方面，在村规民约制定等村民自治环节加强引导和教育，帮助农民正确行使民主权利，对村民自治章程和村规民约进行合法性审查，健全违法纠错机制；另一方面，采取多种形式纠偏，对利益受损的少数弱势群体给予救济救助，理直气壮地维护农民合法权益。土地制度改革的法治化方向和制度化路径必然有助于提升基层政府依法行政能力，只有加强基层政权建设，增强乡镇人大、乡镇政府对土地制度改革的支持力度，才能有利于改革的顺利推进，实现农村基层的和谐稳定，彰显中国特色社会主义制度的优越性。