公众参与农村环境管理的现状考察和对策研究

(1.四川大学公共管理学院 四川 成都 610064；2云南大学公共管理学院 云南 昆明 650000)

一、引言

自然环境是人类生存和发展的基础，受发展阶段、发展模式和资源能源开发利用手段的局限，在很多地区及行业，物质和能量被不当消耗利用，导致了严重的环境污染问题。特别是在农村，由于环境基础设施落后，环境管理能力软弱，环境管理措施缺位，日益加剧的环境问题，正疯狂吞噬着农村地区的经济社会建设成果，严重威胁着农村的可持续发展。农民是农村环境问题的直接受害者,环境污染和生态破坏，不仅恶化了生产生活条件，而且对其生命财产安全也构成了巨大威胁。目前农村环境管理体制中，政府居于绝对的主导地位，政府协同乡镇企业、村民委员会对农村环境进行管理，村民只是自发式参与。[1]此种模式以政府干预和市场调节为主，呈现出管理水平不高、管理效益较低的巨大问题，农民参与度低，非政府组织和大众传媒等本应在农村环境管理中发挥巨大作用的主体却参与缺位。但是，随着人们生态意识和法律意识的增强，一部分对公共环境保护先知先觉的公民极力要求参与农村环境公共事务，这既是建设公民社会的必然趋势，也是对传统政府主导型农村环境管理体制的改革创新需求。农村生态环境具有公共属性，这种公共属性使得农村环境管理呈现出综合性特征，要求农村环境的管理需要兼顾多方主体的利益，除了政府参与外，还需要大力推动农民、非政府组织、大众传媒等对农村环境管理的参与。[2]

二、基本概念的界定

(一)农村环境管理

农村环境管理是指在国家相关法律框架下，与农村环境有利益关系的各方主体，综合运用各种方法和技术，在现行制度和法律法规框架内对农村环境进行的管理、改造和保护等活动。农村环境管理的主体是多元的，管理的内容、领域、范围较为广泛，是一种综合性极强的活动，内容包括土壤、水、大气、生物等，领域遍及社会、政治、经济、科技等，范围囊括国家的相关的机构、部门等。

(二)农村环境管理中的公众参与

农村环境管理中的公众参与在公众的角度指的是在农村环境管理的过程中，社会相关公众依据现行法律法规的有关规定，积极参与到与其利益相关的环境管理活动中去。在国家的角度指的是国家有权机构在进行农村环境立法、农村环境政策制定、农村环境事务决策等事关公众切身利益的重要活动时，开放相关通道，使社会公众的利益诉求能得到反映，同时听取社会公众的意见建议，吸纳社会公众进入管理体制的相关行为。[4]“公众参与”具有鲜明的双向性，在农村环境管理中，政府部门与公众之间的对话沟通是双向的、互动的，使得社会公众能有效参与到农村环境问题的解决中来，能极大程度防止和化解社会矛盾与冲突。

(三)公众参与农村环境管理的现状

随着经济发展和生活水平的逐渐提高，社会公众环保意识的开始觉醒，公众开始成为我国农村环境管理中的重要参与力量。全国范围内来看，我国农村环境管理中的公众参与现状并不太乐观，参与还停留在初级水平，同时公众参与的深度和广度也比较低。目前，公众参与农村环境管理存在着诸多不足之处：首先，公众参与程度浅，形式化严重。各利益相关方在参与农村环境管理的过程中会为了各自的利益诉求进行博弈或者合作，以求维护自身环境利益，但当前农村环境管理中的公众参与模式是政府主导包办的垄断模式，公众参与程度浅，公众多是被动参与，公众参与积极性被严重限制。[5]其次，公众参与层次低，影响力不足。当前农村环境管理体制中，公众参与管理的途径和形式主要有：听证讨论、举报投诉、集体上访、村民会议、媒体曝光等，虽然这些参与途径和形式在一定程度促进了农村环境管理，但公众参与的层次过低，无法深入参与到农村环境管理和保护中去，无法发挥较大的影响力。[6]同时，环保教育的缺失使公众对于环境恶化的危害意识淡薄，在环境管理的过程中缺乏大局观念，往往在切关自身利益的环境损害发生以后，才通过举报、投诉、信访等手段和方式维护自身环境权益。

三、公众参与的制约因素

(一)相应的法律法规不健全

近年来，国家相继颁布了一系列法律法规、政策制度，为公众参与提供了法律支撑。但是，我国在公众参与农村环境管理这方面的法律法规建设还较为落后，远远没有满足当下农村环境管理和保护的需求，还有很多不足之处。一方面，公众参与的权利基础不齐全。在立法上，公民的环境权利尚未正式确立。我国宪法没有明确规定环境权利是公民的一项基本权利，其他环境保护领域的相关法律法规对公民环境权也没有作出明确具体的规定。公民的环境权利缺少法律保障，在当前农村环境危机下不能有效推动公众对农村环境管理的参与。[7]在我国，主管环境保护的行政部门相继发布了100多部环境行政规章，400多条环境标准，地方也发布了900多项环境法规和规章。但是，地方性法规和规章缺乏对公民环境权利的明确规定，无法为公众参与农村环境管理提供有力的法律支撑，无法保障公众有效参与到农村环境管理中去，导致公众的环境权益受到损害时也无法得到及时有效的法律救济。[8]另一方面，缺乏农村环境管理中公众参与的专门规定。公众参与农村环境管理的法律法规不健全，仅有大体的框架，缺乏具体细致的规定。农村环境管理中公众参与的法律政策出现空白，制约着公众参与农村环境管理，无法满足公众参与农村环境管理的现实需求。关于农村环境管理中公众参与的法律法规没有集中统一的专门规定，十分散乱、模糊，这方面的法律法规建设缺位，公众参与不能得到专门法律法规的支撑。且相关法律法规过于抽象，现有规定过于笼统，操作性不强，缺乏细致可行的规定，导致公众参与农村环境管理面临无法可依的尴尬局面。

(二)公众参与的渠道阻塞

我国农村环境管理中公众参与的途径和方式受到了很大限制和制约，参与的程度、范围、有效性等方面存在较大局限。目前我国农村环境管理中的公众参与只集中于末端，这一方面是因为我国环境信息开放度不高，另一方面，是因为不完善的参与机制、不畅通公众参与途径。埃莉诺·奥斯特罗姆教授认为，“尽管不同地方所面临的环境问题存在实质性差别，但是在这些地方生活的人们长期以来一直保持着稳定，人们有一个共同的过去，也期待着有一个共同的未来。”[9]然而，当前我国缺乏公众参与农村环境管理的有效途径和畅通渠道，公众无法正常表达自己的利益诉求、维护自己的环境权益，十分不利于农村生态环境管理。以2016年6月26日年湖北仙桃垃圾场停建事件为例，该项目事关社会公众的环境利益，当地政府在垃圾场建设前期没有进行信息公开，导致了民众的质疑，也没有及时举行公开的听证会、论证会或专家咨询会，当地的民众无法参与事关其自身环境权益的项目建设，无法通过正常渠道表达自己的利益诉求，无法及时有效维护自身环境权益，在之后爆发了大规模的群体性事件，在媒体曝光该事件以后，政府才迫于各方压力不得不公布该项目的相关信息并且宣布停建，但此时环境破坏己经实质性存在，公众受到损害的环境权益已经无法有效弥补。

(三)公众参与的成本过高

在当前我国农村环境管理体制中，公众参与农村环境管理需要付出难以想象的信息成本和经济成本，这往往是普通公众难以承担的。我国公众的环境权利没有得到宪法确认，公众环境知情权受到较大限制，在农村环境问题上，地方政府不愿意主动地向社会公众公开相关资料，农村环境管理的透明度较低。公众参与农村环境管理的过程中，若是想获得相关环境信息，需要付出高昂的成本，这极大地打击了农村环境管理中公众参与的积极性和主动性，限制了社会公众主动地、积极地参与农村环境管理。政府阳光政务和信息公开，便意味着政府部门权力寻租将会受到极大打击和限制，既得利益获得者会极力阻挠此信息公开的进程。在我国农村环境管理中，政府部门往往不会及时公布相关环境信息，导致信息严重不对称，进而为获取信息而带来的高成本严重制约公众对农村环境管理的参与。

缺乏经济上的有力保障是农村环境管理中公众参与的另一巨大障碍。因为公众参与农村环境管理的意识和动能与其经济水平紧密联系，经济状况窘迫公众会倾注大量精力与维持生计上，很难顾及环境管理等问题，即使其有意愿参与农村环境管理，巨大的经济负担也会阻碍其参与管理的积极性。虽然随着公众环境意识的觉醒，公众对参与农村环境管理兴趣逐渐增高，但是有效的公众参与必须要具备完备的参与设施、充足的参与资金保障，公众缺乏强有力的经济支持，制约着公众参与农村环境管理的积极性和主动性。

(四)公众参与的专业程度不高

美丽中国环境论坛2015年9月10日在山东青岛举行，多家环境智库在论坛上做了报告，报告显示出了目前我国公众参与环境保护的基本现状，我国公众环境保护意识随着经济的发展在逐渐增强，但还没能有效参与环保行动，中国公众参与环保的知识与技能不足，环保NGO也存在规模小、专业性不强的问题。[10]总的来说，目前农村环境管理中公众参与的专业化水平还有待提高，公众由于受教育程度的不同，导致公众参与意识、参与能力参吃不齐，公众缺乏参与农村环境管理的专业知识和技能，公众不能有效参与到农村环境管理中去。环保NGO作为社会公众的重要组成部分，在我国农村环境的管理和保护中发挥着不可替代的重要作用。环保NGO能帮助公众提高其环保意识，推动公众积极有序参与农村环境管理，分担政府在环保方面的压力，代其履行一部分环保职能。我国环保NGO发展面临着巨大困境，环保NGO发展水平较低，专业化程度不足，缺乏专业人才，缺乏专门资金支持，缺少对农村环境关注的专业环保NGO。

我国大部分环保民间组织都是由政府或学生环保社团组建而成，民间自发组建的环保组织缺失。相关的环保组织缺乏专门的资金支持，我国农村环境领域的环保NGO普遍面临着资金窘迫的艰难处境，当前我国环保NGO资金筹集的主要来源是会费、政府或主管单位的财政拨款以及社会捐助等。环保NGO专业性不足，环保NGO的工作一般需要具有专业知识的环保志愿者来做，我国目前环保NGO中近30%没有专门工作人员，环保NGO缺乏专业人才的支撑，导致环保NGO专业性不足。

四、改善公众参与现状的建议

(一)建立健全公众参与的相关法律法规

随着我国经济社会的飞速发展，公众的环保意识的逐渐觉醒，在立法上完善环境公民参与制度，已成为世界环境保护发展的必然趋势。[11]国家应当建立健全公众参与农村环境管理的法律法规，为农村环境管理中的公众参与提供强有力的法律支撑。

一方面，应在宪法和环境保护相关法律法规中明确规定公民的环境权利。对公民环境权利的确认能有效促进农村环境管理中的公众参与，能有效激发公众的参与热情和参与积极性，能较大提高农村环境管理的科学化和民主化水平。要尽快出台针对农村环境管理中的公众参与权利和义务的专门法律法规，明确地赋予公众参与农村环境管理的权利和义务，以法律形式对公众参与的内容、形式和途径作出明确规定，保障公众参与管理农村环境的权利和权益。另一方面，国家相关机关应尽快对农村环境管理中的公众参与的具体方式和方法作出具体细致的规定。我国现行的针对农村环境管理公众参与的法律法规比较零散、模糊、重复，没有统一配套的法律法规，为了调动社会公众对农村环境管理的参与积极性和主动性，应该健全公众参与农村环境管理的相关政策法规，在相关配套法律中对农村环境管理中的公众参与作出细致设计。

(二)打造公众参与的有效平台

参与途径是保证公众参与农村环境管理有效性和持续性的重要基础，在完善的参与途径基础上公众才能有序高效参与。[12]有效的公众参与渠道是提升农村环境管理水平、提高农村环境管理有效性的重要条件。我国农村环境管理中的公众参与面临着制度、途径、方法等多方面的限制，社会公众难以发挥其应有作用。为了走出这一困境，提高我国农村环境管理能力，必须保证公众参与途经的通畅。

首先，要建立和完善民意调查机构。建立多元主体的、专门专业的民意收集和调查部门，在事关社会公众切身环境利益的重大农村环境决策作出之前充分征求、了解民意，只有在充分尊重民意基础上作出的决策才能得到公众支持，才能顺利施行，农村环境管理要充分了解利益相关方的意见和建议。建立完善的农村环境信访举报制度，设立专门部门，保障社会公众的环境监督权，使相关部门能及时了解农村环境管理中出现的问题，迅速地了解民意，化解农村环境管理中出现的矛盾，推动农村环境问题的解决，在相当程度上，这又鼓励了社会公众对于农村环境问题的关注和对于农村环境管理的积极参与。

其次，建立网络信息沟通和共享平台。利用互联网的及时性和广阔性等特征丰富公众参与农村环境管理的渠道，便捷公众参与农村环境管理，降低其参与成本和参与难度。政府可以通过专门平台来公示信息、宣传环保政策、进行环境政务公开，社会公众能通过此平台及时通过了解各种环境信息。公众可以通过信息沟通和共享平台反映自己的诉求，进行环境监督，实现政府和公众的双向互动，这将在很大程度上推动公众参与农村环境管理。在农村环境管理过程中建立和完善信息沟通和共享渠道，有利于保障社会公众的环境知情权和环境参与权，有利于拓宽公众获取环境信息的渠道，从而使公众在农村环境管理中居于更主动的地位。

最后，健全和完善公开听证论证程序机制。公开听证、专家论证等是公众参与农村环境管理的有效途径，它可以使公众在听证过程中获取有关农村环境建设的信息、进行咨询，同时具有监督、制约、反馈等功能。规范的听证论证程序有助于保障公众参与权利，有助于政府部门了解农村环境方面的社情民意，提高农村环境管理的民主程度和科学化水平。扩大农村环境立法等事关各方利益主体重大利益的行为的听证范围，将社会公众纳入到环境的立法、决策等初始过程中来。

(三)降低公众参与的成本

要推进农村环境管理中的公众参与就需要降低公众参与过程中的信息获取的成本并为社会公众参与农村环境管理提供强有力的经济支持。

一方面，要实行阳光政务和信息公开，政府通过信息公开将环境政策制定与施行过程主动向公众公开，通过一定方式和手段让公众更轻松更便捷地获取相关环境信息，保障公众环境知情权，减少社会公众参与农村环境管理过程中的成本投入。在如今的网络信息时代，政府环境信息公开要利用网络这个高效工具，通过网络平台将相关环境信息及时地公开发布，使公众及时获得相关环境信息，使政府更加便捷的了解社会公众的真实诉求和意见。这有助于减少公众参与农村环境管理的信息获取成本，还有助于从根源上消除农村环境管理过程中公众消极参与的现象。

另一方面，要为公众参与农村环境管理提供强有力的经济支持。如果各级政府不能保证农村环境管理领域充足的财政投入，就很难为公众提供有效参与农村环境管理的软硬件设施。没有物质基础作为驱动，即便公众参与的制度设计再完善也难以在实践操作中加以贯彻执行。[13]所以政府要积极履行自己的公共服务职能，为农村环境管理中的公众参与提供较为充裕的资金保障，消除社会公众的后顾之忧，比如适当的经济补贴和适当的财政支持。当前我国从事农村环境保护的环保NGO和公众个体大部分都是公益性质的，没有直接经济来源和稳定长期的资金支持，他们面临巨大的经济压力，这十分不利于农村环境管理中的公众参与。政府可以为参与农村环境管理的公众提供一定的资金补贴，弥补由于参与农村环境管理所带来的经济损失，在一定程度上还能调动公众的参与积极性。政府可以向环保NGO购买环保服务，减轻政府压力，同时又可以增强农村环境管理的专业性和科学性；成立支持公众参与农村环境管理的基金会，拓宽农村环境管理中公众参与支持资金的来源和渠道；对从事农村环境管理的个人和组织免予征收个人所得税、评选参与农村环境管理的杰出公众并给予物质奖励和精神奖励，从物质上和心理上增强社会公众的参与积极性。这些措施都能在一定程度上社会公众的经济压力，农村环境管理中的公众参与提供保障资金，促进公众对农村环境管理的参与。

(四)提高公众参与的专业水平

公众参与农村环境管理的能力和其自身能力水平有直接关系，应加强社会公众的专业水平培养，对社会公众进行知识普及和教育培训，塑造其积极的参与意识，培养其参与农村环境管理的专业能力，尤其要加大对农村环保NGO的专业性建设，农村环保NGO是农村环境管理的重要参与力量，起着举足轻重的作用。

针对我国公众基本环保知识缺乏的现状，专业素质的培养显得尤为重要，要提高社会公众对农村环境管理的参与意识，增强其参与农村环境管理的专业水平。可以将环境知识与生产生活实际相结合，制作成有关农村环境管理的知识宣传手册，为社会公众参与农村环境的管理提供指导。我国农村环境管理中的公众参与普遍缺少经验、人才，要加强专业性人才的引进，建立完善的农村环境管理专门人才的教育培训机制，充分利用志愿者资源，提高公众参与农村环境管理的专业水平。

环保NGO具有非政府性、公益性和专业性，在某种程度上，环保NGO可以成为政府、企业和公众之间的纽带，凝聚社会力量共同致力于环保。[14]环保NGO往往比普通民众具有更专业的环保知识、技术、能力与经验，所以应当发挥好环保NGO在农村环境管理中的作用，适时推动政府同环保NGO的合作，比如政府向环保NGO购买环境服务，分散一部分政府的环境职能，减轻政府的环境保护压力。政府需要转变家长式的环境管理观念，把环保工作的一些权责下放给能力和资质都合格的环保NGO，建立政府与环保NGO之间的有效合作模式，从而使政府管理农村环境的模式向引导型、服务型转变。

五、结论

在我国农村环境管理过程中，要充分认识到社会公众的参与对于生态环境保护和管理的重要性和必要性，要针对我国农村环境管理中公众参与的现状，提出切实可行的解决措施，多渠道地为我国公众参与农村环境管理创造机会和条件。首先，要建立健全社会公众参与农村环境管理的相关法律规定，从宪法的高度将环境权利明确规定为公民的基本权利。其次，要打通农村环境管理中公众参与的渠道，打造农村环境管理中公众参与的有效平台。此外，需要降低农村环境管理中公众参与的成本，多渠道多方式为社会公众参与农村环境管理提供资金等物质支持，消除公众的后顾之忧。最后，要提高社会公众参与农村环境管理的专业化水平，尤其要发挥好环保NGO在农村环境管理中的积极作用。