论检察机关提起行政公益诉讼制度的完善——以首例跨行政区划管辖的检察机关提起行政公益诉讼案件为视角

(华中师范大学法学院 湖北 武汉 430079)

2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》对行政公益诉讼作了初步规定，全国范围内各试点的检察机关就此展开了行政公益诉讼的探索工作。自开展试点工作以来，全国各地行政公益诉讼取得了一定进展，甚至出现了跨行政区划管辖的检察机关提起公益诉讼的典型案件。这对于进一步探索确立检察机关提起行政公益诉讼的制度具有重要意义。

一、典型案例

在贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案中，丁旗镇政府将位于镇宁县与六枝特区交界处的原龙岩飞机制造厂用地后山地块约5亩场地作为丁旗镇生活垃圾临时堆放场。2015年11月，六盘水市六枝特区人民检察院向丁旗镇政府发出检察建议书。因丁旗镇政府未按期进行回复，六枝特区人民检察院作为公益诉讼人提起行政公益诉讼。2016年2月，丁旗镇政府向龙滩村村委会发出通知，禁止该村倾倒垃圾，并组织人员、车辆将临时堆放场的垃圾清运完毕。贵州省清镇市人民法院一审判决确认丁旗镇政府选址垃圾堆放场的行政行为违法；限丁旗镇政府按照专家意见及建议继续采取补救措施，确保该区域生态环境明显改善。国家利益、公共利益关涉全体公民，为了合理使用和保护公共财产，公民才将管理权让渡给国家。负有相应监管责任的行政部门，在受到各种因素的干扰下，特别是来自于各级政府和地方保护主义的干扰，可能未能依法履行职责而损害国家利益、公共利益。本案是全国首例由人民法院跨行政区划管辖的检察机关提起公益诉讼试点案件，对环境公益诉讼案件实行跨行政区划管辖，对于督促行政机关依法履职和保护生态环境具有积极作用。

关于提起行政公益诉讼的检察机关作为原告的法理基础，学界主要有：“公益代表人说”[1]，“法律监督机关说”[2]，“公诉人说”[3]，“当事人说”[4]，“双重身份说”[5]。公益代表人说指出，检察机关代表公共利益提起诉讼。法律监督机关说认为，检察机关作为国家法律监督机关，监督法律的遵守和实施。公诉人说认为，检察机关公诉权的涉猎范围应以是否属于公益为标准，而不局限于对刑事犯罪的追诉。当事人说主张，检察机关为行政公益诉讼的原告，同行政诉讼中原告的地位相同。双重身份说主张，检察机关在行政公益诉讼中兼具法律监督者与当事人双重身份，是公益代表人说与法律监督机关说的混合物。这些学说有交叉重叠之处，笔者采公益代表人说和法律监督机关说双重说。检察机关之所以能够作为行政公益诉讼的原告，就是因为检察机关肩负着捍卫国家利益和公共利益的职责，在国家利益和公共利益受到侵犯或有侵犯之虞时，检察机关理由作为原告提起公益诉讼。但是社会组织和公民基于维护公共利益的目的也有权提起公益诉讼。因此公共利益说虽有一定道理，但不足以为检察机关提起行政公益诉讼提起全部支撑。检察机关作为法律监督机关，监督行政机关的行政行为。行政机关存在不作为或违法行为时，检察机关有权站出来，检察机关站出来的方式之一就是提起行政诉讼。这就是检察机关能够作为行政公益诉讼原告的最强有力的正当性所在。检察机关处于独立地位，代表国家监督行政执法活动，维护公共利益也具有正当性。我国行政公益诉讼刚起步，社会公众提起诉讼的意识和能力较弱。检察机关相较于社会组织、个人更具专业优势，背后又有国家财政的支持，对于行政公益诉讼这种缺乏回报的公共利益的救济机制，能够稳定持续地担负起责任。对于自然资源、公共财产的保护首先应依靠行政主体，行政主体怠于行使行政管理职权，或违法失职、滥用职权，使得自然资源和公共财产受到不法侵犯的，由检察机关代表国家提起行政公益诉讼。

其实从长远来看，社会组织及其所代表的社会公众才是行政公益诉讼的主力军。行政公益诉讼尤其涉及生态环境和资源保护、食品药品安全问题的，社会组织也应有权提起。符合条件的社会组织愿意提起行政公益诉讼时，检察机关应在调查证据方面给予支持。无社会组织提起诉讼的，检察机关才应主动向法院提起诉讼，以免公共利益长期处于受损或者受威胁的状态。然目前行政公益诉讼领域，尚无法律明确赋予社会组织的原告资格，社会组织提起行政公益诉讼面临的现实障碍也多于民事公益诉讼，检察机关应承担起引导责任。笔者仅围绕上述典型案例，就检察机关提起行政公益诉讼的主体范围及职能完善进行探讨。社会组织作为行政公益诉讼主体的情形非本文探讨范围。

二、检察机关提起行政公益诉讼制度的完善

(一)完善检察机关角色定位

检察机关要切实发挥好法律监督机关的作用，扮演好行政公益诉讼人的角色。目前检察机关以本部门为中心各自为阵的碎片化现象较为突出，行政公益诉讼仅靠检察机关，其他机关不能协调配合的，将难以推动工作进展。

检察机关发现行政机关怠于行使行政管理职权，或有违法失职、滥用职权现象的，应及时发出检察建议督促行政机关有关部门及时履行职责。涉及行政机关内部两个及两个部门的，应建议部门之间加强配合，联合执法，共同维护公共利益免受侵害。检察机关以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼，公益诉讼人不同于普通诉讼当事人，检察机关与诉讼无直接利害关系，而是代表公共益。不过检察机关代表公益提起起诉是理想状态，不能说明检察机关任何诉讼请求都符合公共利益的需要，必须防止检察机关借公益之名行干涉审判之实。必须厘清检察机关在诉讼中的角色，检察机关虽然具有公益诉讼人和法律监督机关双重身份，但此时二者有主次之分，公益诉讼人的身份是第一性的，法律监督机关是第二性的。必须明确公益诉讼人的定位，从案件起诉到执行，检察机关都是以公益诉讼人的身份参与诉讼。

(二)拓展监督主体范围

就试点中提起行政公益诉讼的主体来看，主要是基层人民检察院，被监督的主体也主要是县级人民政府的工作部门，且主要是针对县级人民政府工作部门的不作为提起的诉讼。县级检察机关作为县级人民政府的法律监督机关，对于县级人民政府的不作为，违法行政行为，有权进行监督。

通常情形下，县级检察机关对县级人民政府的行政执法行为进行监督。但也存在如下情形，当地行政机关未依法行使职权，个别地方行政官员，为了追求政绩，片面促进经济发展和提高效益，牺牲当地环境，无视党中央“绿水青山才是金山银山”的号召。更有甚者与地方企业“狼狈为奸”，当地县级检察机关未能及时发现这种危害公共利益的行为，或者发现后无所作为。其他地区的检察机关在办理业务的过程中发现当地行政机关存在这种危害公共利益的行为，也有权发出检察建议，督促行政机关依法履行职责。但这不应作为常态现象，其他地区检察机关在发现此类现象时，宜先与当地检察机关取得联系，由当地检察机关发出检察建议。当地检察机关不作为时，再自行发出检察建议。当地行政机关不予纠正的，其他地区的检察机关方能提起行政公益诉讼。例如，在燃烧煤矸石熏死大片森林跨区行政诉讼案中，公益诉讼人是宜昌市西陵区人民检察院，被告是利川市林业局。这有利于打破地方保护，有利于督促行政机关及时、规范、全面地履行行政职责，修复受损的公共利益。在全国范围内均有示范性意义。

值得注意的是，行政公益诉讼案件的跨行政区划宜限定在各省内部，由省人民检察院统一调度。超出本省范围的，应以省一级检察院为单位进行对接，跨省的基层检察机关不宜越过省人民检察院直接对接，否则将可能扰乱各省内部的法律监督秩序。且省一级地方保护的情况是较为罕见的，我们有理由对省一级检察机关的法律监督工作持信任态度。

(三)拓展案件线索来源

试点范围限定检察机关在履行职责中发现危害公共利益的案件才能提起诉讼。对于跨区域行政公益诉讼案件，检察机关如何履行职责？履行职责的主体是检察机关所有部门还是民事行政检察部门？这些都缺乏明确的规定。出于使受损或受到威胁的公共利益及时得到修复，宜逐步拓宽案源渠道，将检察机关履行职责发现案件线索做扩大解释。

首先，跨行政区划的检察机关在办理业务的过程中发现危害公共利益的案件，可以直接发出检察建议，也可以沟通当地检察机关，宗旨就是督促行政机关依法行使职权。跨行政区划危害公共利益的案件，多数情形是当地检察机关未及时察觉公共利益受损或受侵害。跨行政区划的检察机关在办理业务的过程中发现此类情形，宜与当地检察机关取得联系，由当地检察机关发出检察建议，督促行政机关依法履行职责。少数情形是当地行政机关未依法行使职权，导致公共利益遭受损害，当地检察机关知情仍无所作为。为了及时恢复受损的公共利益，检察机关可以直接发出检察建议，督促行政机关依法行政。拒不纠正的，提起行政公益诉讼，同时宜报送当地检察机关的上一级检察机关备案。如此，有利于防范和克服地方保护主义；其次，就检察机关内部而言，主体不仅是检察机关的民事行政部门，还应包括检察机关其他部门。只要检察机关各部门在办理业务的过程中发现有危害公共利益的线索，均可以发出检察建议，督促及时纠正；最后，履行职责中发现的线索，不仅包括检察机关在处理自身业务中发现的线索，还应包括人大、政协、党委、政府等机关移送的案件线索和公民法人、其他组织控告申诉中发现的线索，因为检察机关的重要职能是法律监督，接受以上主体转交的线索是履行法律监督职能的体现，也是履行职责的应有范畴。

(四)拓展案件范围

2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和2017年《中华人民共和国行政诉讼法》修正案中均为严格限定行政公益诉讼的受案范围，《办法》中指出涉及生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域的，检察机关有权提起行政公益诉讼。修正案中指出涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的，检察机关有权提起行政公益诉讼。生态环境和资源保护、食品药品安全关系民生，是人民群众最关心的问题。重点办理这类行政公益诉讼案件，是对人民关切的回应。国有财产保护、国有土地使用权出让关系到我国社会主义国家的性质，也是不容忽视的，我们必须竭力防止国有资产的流失。从《办法》和修正案的态度来看，对于行政公益诉讼的受案范围的规定都用了“等”字，行政公益诉讼在我国还是个“新生儿”，尚处于摸索成长阶段，诸多问题我们尚不能摸清，局势尚不明朗。但这不意味着其他领域公共利益受到侵犯时，检察机关就无权提起行政公益诉讼。其他领域确实涉及不特定主体利益侵犯的，检察机关也有权提起行政公益诉讼。笔者在此也建议国家出台公共利益法，对公共利益的范围作出界定，为行政、司法工作提供价值指引。

(五)设立巡回检察部门

笔者之所以建议行政公益诉讼案件的跨行政区划宜限定在各省内部，跨省的基层检察机关不宜越过省人民检察院直接对接，主要是基于稳定各省内部法律监督秩序的考量。司法“地方化”是司法改革的核心问题，最高人民法院设置巡回法庭也是为了克服“地方化”的弊病。最高人民检察院可以考虑同样设立巡回检察部门，对跨省行政公益诉讼案件进行侦查、发出检察建议、提起诉讼。巡回检察部门隶属于最高人民检察院，人员、技术、经费等由最高人民检察院统一配置。

(六)将检察建议作为常规手段

大量数据均显示出检察机关发出检察建议对行政机关的威慑力，绝大多数行政机关在接到检察机关的检察建议后，都能按期履行法定职责，诉前程序起到有效的监督作用。北京市人民检察院发出的诉前检察建议，超过87%的行政机关迅速回复、主动整改，及时纠正违法行为或履行法定职责[6]；江苏省人民检察院，2016年办理生态环境诉前程序案件116件，其中行政诉前程序84件，行政机关根据检察建议依法履职59件[7]；湖北省人民检察院，截止2018年1月76%的案件通过诉前检察建议有效解决[8]；广东省人民检察院，2018年办理诉前程序案件1343件，向法院提起公益诉讼95件[9]。

因行政违法行为或不作为致使国家利益或社会公共利益受损，检察机关在查清事实的基础上，可发出检察建议，如果行政主体在一定期限内予以纠正或及时履行职责，则检察机关即无必要提起行政公益诉讼，以节约诉讼资源，减少诉累。不过，检察机关提起行政公益诉讼是与行政违法行为的最后博弈。在这之前，如果行政机关能够自行纠偏，改正自身行为，将节约大量司法成本。同时也可减少行政机关坐在被告席上的次数，以保全政府公信力。