浅析我国经营者集中豁免之法律规制问题

(延边大学 吉林 延吉 133002)

一、我国经营者集中规制的立法现状

(一)涉及经营者集中规制的法律法规

2008年8月1日，《中华人民共和国反垄断法》正式实施，该法是我国对经营者集中行为进行规制的主要法律依据其就经营者集中的情形、集中的申报、审查程序、审查标准、救济措施等内容做出了规定。配合《反垄断法》的实施国务院及相关部委相继颁布了如《国务院关于经营者集中申报标准的规定》、《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》、《经营者集中申报办法》、《经营者集中审查办法》、《关于实施经营者集中资产或业务剥离的暂行规定》、《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》等一系列的法规规章及规定性文件用以指导和完善经营者集中的反垄断规制制度。

(二)我国反垄断法规制经营者集中的执法现状

我国商务部是执行经营者集中反垄断规制职责的政府部门,商务部于2008年成立了反垄断局,直接负责经营者集中反垄断规制的执法任务。自《反垄断法》实施以来,作为执法机构及时向社会公布了相关执法情况。整体上讲,《反垄断法》实施的九年多以来，按照反垄断法的规定，商务部在审查的过程中采用案件座谈会、听证会、问卷调查、电话采访、实地调查、约谈当事人等方式,与政府有关部门、相关协会、企业以及专家展开沟通履行了经营者集中反垄断规制的职责。

二、《反垄断法》对经营者集中豁免之规制评析

(一)我国反垄断立法中豁免制度之规定

我国《反垄断法》采用行为豁免与行业豁免相结合的豁免模式，并单独规制了具体的垄断行业与行为，如依法行使知识产权的行为及农业被豁免。放眼域外，从豁免模式上看，各国反垄断法的规定并不尽相同。德国与我国做法相似，其《反限制竞争法》采取行为豁免与行业豁免相结合模式，也对反垄断豁免的行为与行业直接做了规定。美国反垄断法只对少数特殊行业和领域直接规定了反垄断法的适用除外，主要为农业、保险业、体育业、外贸出口等领域。欧盟采取了类别和个案豁免结合的卡特尔豁免制度结构。

(二)对我国《反垄断法》中关于经营者集中之豁免标准的理解

《反垄断法》第二十八条对经营者集中豁免确立了两条标准：一是竞争产生的有利影响明显大于不利影响的；二是符合社会公共利益。

笔者以为，解读两条豁免标准，宜从以下方面分别理解。

(1)“对竞争产生的有利影响明显大于不利影响”的理解。第一，助于改善竞争条件，实现有效竞争。学者王晓晔指出，合理性的经营者集中，可以获得准许。①对此，笔者表示赞同。凡经营者集中有助于改善竞争条件，实现有效竞争的，该集中应给予放行。第二，助于提高经济效益，促进经济发展。企业合并如可以扩大企业的规模、节约交易成本、提高企业的效率，促进社会生产力和社会经济的发展，则可以适用豁免规定。在美国企业合并控制实践中，经济效益越来越多地成为豁免的理由。事实上，近年来商务部集中审查无条件通过的案例无不符合这一标准。②第三，助于维护消费者利益。放眼全球，所有国家或地区的反垄断法都对消费者利益实施了重点保护。有效的竞争对社会整体经济会产生积极的影响，改进生产和服务，从而使得消费者能够享受竞争所带来的价格、产品质量和产品选择等方面的利益。

(2)对“符合社会公共利益”的判定。第一，重振破产企业，保障就业。保障就业是所有国家与政府都高度重视的问题，它关系到国家的稳定，民众的福祉。因而，合并如能让破产、垂闭企业起死回生，这样的集中一般都能获得通过，这点是合并能否审查通过的重要参考依据。第二，利于节能减排，保护环境。在我国为鼓励内外商投资高新技术项目、推动资源、能源保护、节能环保以及资源综合利用产业的整合，发展节能减排、循环经济和低碳经济等产业成为调整经济结构、转变增长方式的重要措施和国家宏观调控的重点。

三、《反垄断法》对经营者集中豁免规制之不足及建议

(一)《反垄断法》对经营者集中豁免规定之不足

首先，《反垄断法》中集中豁免标准是并列关系，无优先之分。该规定对业务范围于国内的企业或单纯做外贸的企业较有意义，而对既有国内业务又有国际业务的大型企业而言就有了冲突性。其次，《反垄断法》对经营者集中豁免的规定太过原则，缺乏操作性。其一，未出台相关司法解释对两条豁免标准进行解释。第一条标准：“竞争产生的有利影响明显大于不利影响的。”何谓“明显大于”？第二条：“符合社会公共利益”。何谓“社会公共利益”？面对两条标准，国内不同的学者、反垄断执法者有不同的理解。如此，迫切需要法律权威部门如全国人大常委或全国人大法工委或最高法出台相关法律解释。

其二，未对经营者集中审查豁免程序予以科学的法律规制。经营者提交集中申报后，国务院应对其做初步审查，在初步审查的基础上再看是否需要进行实质审查，而对于资料不准确的可以允许延长审查期限。但并没有对补充材料的次数、顺序以及应该遵循的期限进行明确的规定及说明，也没有对未按时补足材料的后果进行规定。

(二)建议

针对上述之不足，笔者粗略提出如下建议：1.立法部门今后在修订《反垄断法》时，应明确经营者集中豁免中两条标准的关系，即当二者冲突时何者优先适用。2.出台相关法律法规解释，对两豁免标准予以细化，使之更有操作性。基于现行标准由相关特殊行业或商务部制定，为避免行业保护之嫌以及提高法规之权威性，建议由全国人大常委会出台细则较为稳妥，或者由独立的第三方出台相关细则，比如最高法院、全国人大法工委。现行《规定》仅规定了以营业额为标准，有点狭窄，建议相关部门对此加以完善，出台更为全面而科学的审查标准，以便商务部集中审查时有更多的选择空间。3.完善反垄断司法审查机制，确立双轨救济制的导向，特别是行政诉讼救济制度需要抓紧完善。

【注释】

①王晓晔.企业合并中的反垄断问题[M].法律出版社，1996

②北京市律师协会.反垄断与反不正当竞争法律实务精解[M].北京大学出版社，2012