论环境治理视野下的国家环境保护义务

(华中师范大学法学院 湖北 武汉 430079)

一、环境保护视野下传统私法调整方式的困境

面对日益恶化的环境问题，在上世纪末本世纪初的近十年里，生态保护的民事救济手段始终被学者们寄予厚望。一些学者倡导通过把环境权细化为民事权利的方式，将环境利益具体为民事权利，环境侵害转换为民事侵害，从而使环境保护工作得到民法上的救济[1]。以绿化民法典的路径[2]，使环境治理得到民法上的制度支持与私法上的逻辑皈依。此外，有学者寄希望于将环境侵害纳入环境侵权法之范畴，采用环境侵权民事赔偿的方式解决环境侵害问题。

传统私法中抽象化的“经济人”假设因其忽视了现代环境破坏的诸多特殊之处。首先，就生态侵权而言，实践中对环境污染、生态破坏更多的是大集团、大企业以及政府不当的公权力行使所导致的环境破坏。传统私法对不同主体平等、均质的制度想象，已无法兼顾环境侵权中的特殊问题。其次，财产权神圣、意思自治对国家公权调整的天然排斥。

二、国家环境保护义务的理论辨析与证立

生态环境具有鲜明的公共物品属性。一般认为，公共物品是由公共部门所生产、提供的，并由全体社会成员免费使用的产品，其在消费层面上具有非排他性和非竞争性[3]。与“公地悲剧”中的公共牧场一样，生态环境同样具有公共物品的共同属性。作为人类生存栖息之地，生态环境在享用上具有不可分割性和非竞争性，以及受益的非排他性，是典型化公共物品的一种。因此，基于环境的公共物品属性，社会中的单个人难以对其进行有效的供给，国家的适当介入必不可少。

伴随近些年来公共治理的社会化路径之滥觞[4]，环境资源领域中的“公地治理”“公共池塘资源”“公共财产制度”均被赋予了公共参与的“时代特征”。然而，环境治理的社会化路径亦应进行进步的界分，即应将其分为两个阶段，第一阶段为环境社会化治理的国家主导阶段，第二阶段为环境社会化治理的社会主导阶段。就我国目前的社会实际而言，应属于前一阶段[5]。

三、国家环境保护义务的基本型塑与制度实现

(一)国家在环境治理中的主导性法律型塑

随着秩序国家向给付国家的转变以及现代国家任务的变迁，政府早已从“守夜人”的角色中转身，于服务型政府理念以及西方顾客理论的辐射下，更多强调其在公共事务领域所扮演的积极角色。国家作为良好生态产品的提供者，为了保障社会成员与环境有关的利益诉求，维护良好的环境质量，负有对环境领域的“市场失灵”进行矫正，保护生态环境的法定职责。在法学视角下探寻环境问题的法律解决方案，应该以“国家环境治理”的概念取代“环境权”的概念，以国家的公权介入突破传统私法调整困境。

(二)国家主导下多元主体共同参与的多元理论依据

随着我国环境保护的目的、价值取向、立法原则和制度构建等逐渐发生了一系列重大的变化，人们运用“经济人”外部性和政府管理等理论揭示了生态环境不断恶化的原因，这些理论也为我国环境治理“多元协同”的法治路径打下了坚实基础。首先，基于“外部性”理论，随着大工业生产方式的不断强化，导致市场主体追逐利润的手段对社会的危害性持续凸显，并带来难以消除的不利后果。其次，政府也往往由于客观信息不足、能力有限；认知失误、决策不当；执法责任缺失，甚至出现滥用职权、谋取私利等现象。第三，“经济人”的假设也可有效地说明人的“利他”行为和国家组织等的“自利”和“公益”的两重性问题。第四，环境公共信托理论通过确立环境资源的社会公共财产属性和双重所有权属关系，明确政府作为管理保护环境资源的法律责任主体。第五，政府和市场的“双重失灵”，使得公众参与具有了环境治理的重要功能。

(三)构建国家主导下多元主体共同参与的环境法律制度体系

简单依循国家中心主义的环境治理进路，始终面临着规制俘获、权力寻租等“政府失灵”困局[6]。指向环境治理问题的法律制度构建应围绕国家主导下多元主体共同参与这一主线展开。环境治理视域下，构建国家主导下多主体共同参与的环境法律制度体系需要经由如下路径予以实现：第一，在宏观层面，明确国家在环境治理中的“元治理”定位。就环境法的实施而言，规范行政权力、强化国家义务、维护公共环境利益是未来环境法的重要发展趋势。政府作为我国环境公共治理的重要主体之一，必须承担起应有的职责，政府环境责任法制化则是重要的依托条件。合理界分中央与地方人民政府的环境权责的基础上，考虑法治政府观念的塑造以及政府环境责任法律规范体系的构建[7]。第二，在国家机关职权配置问题上，坚持环境行政的优先地位。在环境法领域，国家环境义务的履行主体即立法机关、行政机关和司法机关，应当在各自的职权范围内履行国家环境保护基本义务，将其体现到立法、司法和执法工作中。在各项制度构建中坚持环境行政的优先地位以及环境司法的后续保障性功能[8]。第三，完善公众参与环境治理的制度建设。从我国的立法理论和立法实践出发，可以授权有立法权的部门和地方在上位法规定的基本原则、基本制度和基本精神范围内，通过出台部门规章和地方性法规、地方政府规章等形式，根据实际情况对公众参与生态环境治理的权利、范围、方式、渠道、程序、内容等作出具体详细的规定。第四，构建科学的环境治理体系，要以企业为主体。完善排污权交易制度和排污收费制度，明确排污权交易主体，规范排污权交易程序，出台相应的交易规则和交易制度。构建市场化多元投融资机制，采取投资奖励、补助、担保补贴、贷款贴息等多种方式调动社会资本参与环境治理和生态保护。第五，在环境治理过程中，需要社会组织和全社会力量共同参与。制定相关的政策法规，加强环保社会组织的依法自治，鼓励其组织更多的社会公众参与环境监管。要根据“环境责任原则”，在社会生产和消费的各个环节实现“利用者补偿、污染者付费、开发者养护、破坏者恢复、受益者最终承担”，建立清洁生产制度，设计一些奖励或优惠制度，来激励“经济人”自觉地采用环境友好、保持和提升生态利益的行为。