社会组织参与社会治理的法律困境及其出路——以泰州天价环境诉讼案为例

韩业斌

内容提要： 泰州天价环境诉讼案虽然是社会组织参与社会治理的一个重要案例， 但是泰州市环保联合会的官方背景， 以及新 《环境保护法》 对环保类社会组织的过多限制体现了国家在社会组织管理上的管控模式。 当前我国社会组织活动的法律困境主要体现在国家对社会组织的严格管控， 表现在立法理念、 制度设计等诸多方面。 破除国家对社会组织的管控模式， 主要路径在于摒弃管制主义立法策略， 树立培育理念， 利用国家权力培植社会组织， 变革双重登记制度， 完善社会组织内部治理和社会组织参与纠纷解决的机制。

党的十九大报告提出， 要不断推进国家治理体系和治理能力现代化。 社会组织提起公益诉讼是提升国家治理能力的重要途径之一， 社会组织参与社会治理能够打破政府作为社会治理唯一主体的权威地位， 促成国家治理体系和治理能力的法治化水平不断提高。 泰州天价公益诉讼案就是以社会组织的胜诉而告终， 显示社会组织是社会多元治理的重要组成部分， 在参与社会治理过程中拥有巨大的活动空间。 对于该案的研究， 学术界大多从环境公益诉讼的角度出发， 探讨该案的原告资格、因果关系的认定、 救济方式的创新等内容。 从社会治理角度出发， 该案背后体现出社会转型时期国家对社会组织的管控理念与当地政府利用社会组织进行社会治理的问题。 本文以泰州天价环境诉讼案为例， 探讨转型时期我国社会组织活动面临的立法理念和制度设计上的管控困境， 以及破解管控模式的主要路径。

一、 从泰州天价环境诉讼案看社会组织参与社会治理的困境

泰州天价环境诉讼案赔偿数额高达1.6 亿元， 省市两级法院秉持生态保护的开放理念、 人民检察院副检察长出庭支持起诉、 履行赔偿义务方式的创新性等因素都使得该案在我国环境法治史上具有重要意义， 备受社会各方关注。①该案的基本案情是， 2012 年1 月到2013 年2 月一年多时间内， 江苏省泰兴市经济技术开发区内常隆化工公司、 锦汇化工公司等6 家化工企业， 将生产过程中产生的废硫酸、 废盐酸总计2.6 万吨卖给没有任何处理资质的江中贸易公司等4 家单位，并给予每吨20 元到100 元不等的运输补贴， 江中贸易公司等单位将这些废硫酸、 废盐酸运到码头以后， 用管子将其注入运输船中， 再经运输船将废酸偷偷注入泰运河、 古马干河等本地河流， 污水随后流入长江。 这一行为导致水体严重污染， 造成严重的环境损害。 2012 年底经当地群众举报和江苏卫视报道， 这起人为破坏环境的案件得以曝光。 在该案件中从事非法倾倒废酸的企业负责人以及在环境监察中渎职人员得到处罚， 被当地法院以环境污染罪处二至五年不等的有期徒刑。 如何让6 家化工企业承担环境修复的民事赔偿责任呢？ 公益诉讼案立案后， 被告方常隆等公司辩称， 泰州市环保联合会不具有环境公益诉讼主体资格。 泰州市环保联合会则认为， 环保联合会符合提起环境公益诉讼主体条件。 2014 年9 月10 日， 泰州中院当庭宣判了审理结果。 根据江苏省环境科学会评估报告， 此次非法倾倒废酸的治理成本 （虚拟治理成本） 合计36620644 元， 污染修复费用应为虚拟治理成本的4.5 倍， 一二审法院均判决6 家涉案企业赔偿1.6 亿余元， 最高人民法院又驳回被告方提出再审请求。 至此泰州天价环境公益诉讼案终于尘埃落定。 参见孙莹： 《江苏泰州1.6 亿天价环保公益诉讼案尘埃落定》， 央广网： http: //china.cnr.cn/gdgg/20160121/t20160121_521196038.shtml, 2016 年1 月21 日访问。该案虽然以环保社会组织的胜诉告终， 但是从社会治理的角度来看， 我们也可以看到社会组织参与社会治理面临的法律困境。

第一， 地方政府巧妙地利用了社会组织具有提起公益诉讼的原告资格， 通过成立环保组织提起公益诉讼， 体现了地方政府对社会组织进行控制利用的一面。②根据公开资料显示， 泰州市民政局回复泰州市环保联合会筹备组， 批准成立泰州市环保联合会， 泰州市环保局是泰州市环保联合会的主管机关。 随后， 2014 年2 月21 日泰州市环保联合会召开成立大会， 泰州市副市长孔德平出席成立大会， 当天泰州市环保联合会召开第一次会员代表大会， 通过了联合会章程， 选举了会长和理事， 市环保局局长田军当选为联合会首任主席， 联合会已发展个人会员60 人， 分别来自泰州市机关部门、 企业、 学校以及社区等单位。 参见叶桂华： 《市环保联合会成立》， 载 《泰州日报》 2014 年2 月23 日第1 版。从报道来看， 泰州市环保联合会是泰州市境内热心于环保事业的人士、 企事业单位和其他社会组织自愿结成的公益性社会组织， 泰州市环保联合会的成立完全符合 《社会团体登记管理条例》 规定的双重登记原则， 属于合法的社会组织， 但是从该市环保局局长兼任环保联合会主席等情况来看， 该组织不完全是民间环保组织， 而是由当地官方主导成立的， 其独立性、 自治性、 自愿性、 非政府性饱受质疑。 这在一方面固然彰显了地方政府的环境保护理念， 对于破坏地方生态环境的行为， 坚决予以整治， 并让其承担沉重的生态修复责任； 另一方面也显示了社会组织的官方主导性， 即在官方机构不便于出面起诉排污企业承担环境修复赔偿责任的情况下， 地方政府正是利用了新 《民事诉讼法》 中 “有关机关和组织可以提起民事公益诉讼” 这一规定， 由当地官方出面主导成立社会组织， 让其作为原告提起民事公益诉讼。

在本案中， 该社会组织成立迅速， 顺利获得当地民政部门批准， 在将污染企业告到法院之前，还与当地开发区管委会和同级党委政府负责人进行了多次沟通， 法院在一周之内予以立案， 审理过程中检察院还派人出庭支持起诉。 这不是一家民间环保组织能轻易做到的， 应该和其官方背景有着密切关系。 而其他社会组织提起公益诉讼则没有那么幸运。③从报道来看， 和泰州天价公益诉讼案有关的另外3 家企业也倾倒废酸污染环境却没有被起诉。 另一热心环境公益诉讼的环保组织自然之友曾希望赶在泰州天价诉讼案宣判前， 对该案遗漏的3 家企业另行提起公益诉讼， 结果被泰州市中级人民法院裁定 “不予立案”。 被驳回后， 自然之友上诉至江苏省高院， 江苏省高院裁定发回重审并认定自然之友具有环境公益诉讼起诉资格， 这起环境公益诉讼才被泰州中院受理。 参见郄建荣： 《泰州天价公益诉讼漏网企业被起诉》， 载 《法制日报》2016 年4 月11 日第6 版。缘何同类案件却遭受不同命运呢？ 原因是泰州市环保联合会是当地环保局发起成立的， 起诉之前还向当地党委和政府专门做了请示， 得到当地党委和政府的大力支持。

第二， 新 《环境保护法》 进一步体现了对社会组织的管控理念。 在2015 年7 月之前， 由检察院提起民事公益诉讼在国家法律层面上没有得到正式认可。 2015 年1 月1 日实施的 《环境保护法》规定， 对社会组织提起环境公益诉讼进行严格的限定， 要求其在设区的市以上的民政机关登记， 且连续五年没有违法记录， 这一限制条件把绝大多数环保组织排除在环境公益诉讼的合法原告之外。这一规定实际上是在 《社会团体登记管理条例》 之外对提起环境公益诉讼的社会组织做出了更严格规定， 目的是抑制社会组织滥用诉权， 防止环境公益诉讼泛滥， 影响当地社会经济发展， 所以对提起环境公益诉讼的社会组织进行了严格限制， 这体现国家对社会组织的管控模式， 某种程度上表现出国家对社会组织的不信任和不放心。④据民政部门民间组织管理局统计， 到2014 年第三季度， 符合提起环境公益诉讼资格的民间组织只有700 多家， 到2015 年底， 全国具有环境公益诉讼主体资格的环保组织中仅有中华环保联合会、 自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会等9 家提起了近百起公益诉讼， 法院受理45 件。 参见王亦君： 《700 多个社会组织可以提起环境公益诉讼》， 载 《中国青年报》 2015 年1 月14 日第8 版。该案恰恰发生在新《民事诉讼法》 规定了有关组织可以提起公益诉讼， 而新 《环境保护法》 对有关组织的限定还没有生效之前， 这不仅仅是一种巧合， 而是反映了司法机关对环境公益诉讼所持有的一种理念， 即对破坏环境污染行为要坚决予以整治的环保理念。

虽然随后的司法解释将提起环境公益诉讼的环保组织的资格做了进一步扩展， 但是仍然体现出国家对社会组织的严格管控思维， 比如 《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 和 《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》 等司法文件要求， 社会组织提起公益诉讼应与其宗旨和业务范围具有关联性； 社会组织存在通过诉讼牟取经济利益情形的， 人民法院应向其登记管理机关发送司法建议等等。⑤吕忠梅： 《环境司法理性不能止于“天价” 赔偿： 泰州环境公益诉讼案评析》， 载《中国法学》 2016 年第3 期。虽然泰州环境公益诉讼案以社会组织的胜诉而结束， 但是其胜诉也有偶然性。 本案从一审、 二审到再审， 泰州市环保联合会是否具备原告资格， 始终是原被告反复激烈争辩的焦点问题， 假如案件的审理放到2015 年以后， 泰州市环保联合会根本就不具备原告资格， 假如泰州市环保联合会没有官方背景， 不说胜诉很难， 就是立案也可能会经历曲折， 因而也就不会有天价诉讼案的发生。 所以， 很难说该案对于以后发生的类似案件具有示范和警示意义。

二、 管控型思维在社会组织立法理念上的体现

泰州天价环境诉讼案凸显出社会组织参与社会治理的法律困境， 主要体现为国家对社会组织采取管控模式， 就是要通过严格的监管、 设置严格的法律门槛来控制社会组织的发展， 体现在社会治理方面， 就是先行规定社会组织可以提起公益诉讼， 然后司法解释又予以严格限定。 这种管控模式， 是对宪法赋予公民结社权的限制， 社会组织立法体现出一种义务本位的法律模式， 表现出来的是对社会组织的不信任， 对监管对象幼稚无知的假设， 最终体现为对公民结社权的漠视和剥夺。 为此我们只能理解为这种法律更多地属于压制型法， 而不是我们追求的回应型法。⑥[美] 诺内特、 塞尔兹尼克： 《转变中的法律与社会： 迈向回应型法》， 张志铭译， 中国政法大学出版社1994 年版， 第29 页。管控型思维在社会组织立法中主要体现为以下几个方面。

（一） 结社权的法律限制

结社是人们为了一定的宗旨、 遵照一定的原则， 自愿结成一定的社会团体的活动。 自愿、 自由地参加各种社会团体是人们的一项基本权利。 托克维尔说， 结社自由是反对多数专制的一项必要保证， 在贵族制国家， 贵族社团是制止滥用职权的天然社团， 在没有这种社团的国家， 人们又不能随时仿造出类似的社团， 就失去了防止暴政的堤坝。⑦[法] 托克维尔： 《论美国的民主（上卷）》， 董果良译， 商务印书馆1988 年版， 第216-217 页。可见保障公民结社自由是防止权力滥用、 防止暴政的有效途径之一， 所以在宪法中规定公民的结社权是世界各国的普遍做法。 据荷兰宪法学家马尔赛文对70 年代世界各国宪法统计， 直接规定结社自由的宪法达119 部， 占83.8%。 同时多个国际公约中也都纷纷规定， 人人有权享受与他人结社的自由。 但是任何自由都不是绝对的， 各国宪法也纷纷规定了对结社自由的限制， 包括不得以暴力推翻国家政权为宗旨、 不得以触犯刑法为宗旨等。

我国现行 《宪法》 也明确规定， 公民享有结社的自由。 对于对结社自由的限制， 宪法没有明确规定， 只是笼统规定结社自由和其他基本自由一样， 行使时不得损害国家、 集体、 社会和其他公民的合法权利。 作为对宪法规定公民基本权利的具体化， 我国至今没有制定一部完整的 《结社法》 或者 《社会组织法》。 对于结社权的落实， 法律效力最高的是1998 年国务院修订 《社会团体登记管理条例》。 该条例的立法目的本在于保障公民的结社自由、 维护社会团体的合法权益， 但是在具体制度设计中却处处体现出对公民结社自由的限制。⑧该 《条例》 对于社会团体设置严格的登记条件， 而对于其性质、 目的地位、 权利义务、 组织形态、 内部章程、 社会职能、活动规范、 法律责任等内容规定不够。 比如， 成立社团需要符合以下条件： 即要求拥有个人会员50 人或者单位会员30 人以上； 有固定的名称和组织结构； 有固定的住所； 有相应的专职工作人员； 全国社团有10 万元以上的活动资金， 地方性社团有3 万元以上的活动资金； 有独立承担民事责任的能力。 上述规定没有顾及我国的具体国情， 诸如区域差别、 城乡差别、行业差别、 经济文化差别， 不仅没有保障公民的结社自由， 反而剥夺了大多数人的结社自由， 50 人以上会员、 固定场所、专职工作人员、 3 万元以上的活动资金， 针对一些大规模的行业协会等社团应该不是问题， 但是针对普通文娱类的社团则比较困难， 比如登山协会、 跑步协会、 钓鱼协会、 读书协会等， 这些社团要求50 人以上的会员， 3 万元以上的活动资金， 有固定场所或专职工作人员， 实际上很难做到。 从国际经验来看， 法国对于社会组织不设固定人员限制， 两个以上公民就能够成立社会组织； 德国规定7 个以上的自然人或法人就可以成立社会组织； 印度规定7 个以上公民， 出于科技、 教育、 文化等公益目的有权成立社会组织， 这些国家的规定比我国的要求低得多。 参见柴振国等： 《社会治理视角下的社会组织法制建设研究》， 人民出版社2014 年版， 第70-102 页。也就是说立法目的和法律制度设计之间存在差距，立法的制度设计不仅不利于结社自由的实现， 反而限制了大部分公民的结社权利。

（二） 义务本位的法律模式

权利本位和义务本位是法律的基本价值取向。 所谓权利本位的法律特征表现为， 在法律中权利是首要的， 权利是义务存在的前提和根据； 权利是目的， 而义务是保证权利实现的手段； 权利仅仅受限于权利， 限制权利的义务和法也应该是为权利服务的。⑨卓泽渊： 《法的价值论》， 法律出版社1999 年版， 第384-388 页。义务本位的法律模式恰恰相反。 随着我国市场经济和民主政治的发展， 法律也应该遵循权利本位的立法模式， 以保障公民的权利为基本价值取向。 但是反观我国的社会组织立法， 恰恰是典型的义务本位。⑩以《社会团体登记管理条例》 为例， 在总共不超过5000 字的条例中， 应当如何有34 处， 必须如何有18 处， 不得如何有8处。 由这些术语所组成的条例中， 它的要害就是限制和管理， 而不是保护和发展。 参见吴玉章： 《民间组织的法理思考》，社会科学文献出版社2010 年版， 第30 页。从体例上看， 《社会团体登记管理条例》 共分为总则、 管辖、 成立登记、 变更登记、 注销登记、 监督管理、 罚则和附则等七章。第五条规定的社会团体活动自由比较抽象， 如何保障社会团体的活动不受到任何组织和个人的干涉， 这里任何组织是否包括主管单位和登记单位并不明确。 如果说这一条还算得上属于社会团体权利的话， 其他内容绝大部分属于不得如何、 应当如何、 必须如何等内容， 很明显这些内容属于社会组织应当履行的义务， 所以从总体上该条例是以义务为本位的。 以义务为本位的社会组织管理模式恰恰是管制主义立法理念的体现， 不利于社会组织的发展， 与我国的市场经济发展、 保障人民自由、民主权利的发展趋势不相吻合， 也与我国社会转型期正在进行行政机关职能转变的改革不相适应。

（三） 管控型思维

所谓管控型思维， 是指我国社会组织立法具有明显的防范性、 控制性和约束性， 立法对社会组织发展具有强制约束性， 表现为政府主管部门对于公民结社活动实施集权控制， 忽视公民结社的内在需求。 我国现行社会组织立法的管控思维具体体现为取缔打击、 准入控制、 限制竞争、 分类控制等方面。

管控型思维是建立在对社会组织的不信任基础上的。 随着社会发展， 社会组织不断发展壮大，这种管控思维必将导致政府管理成本的增加， 大量社会组织不能登记， 游离于国家法律体制之外，时刻面临着合法性困境， 这对于激发社会活力， 加快推进社会的转型进步是极为不利的， 最终会延缓我国社会经济的发展步伐， 对公民本身的权利实现也是极为不利的。①[美] 曼库尔·奥尔森： 《通向经济成功的一条暗道》， 载《财经》 2004 年第7 期。因而必须更新这种管控思维， 尽快破除对社会组织发展进行限制的法律法规， 树立市场性、 竞争性、 平等性的管理思维。 亚当·斯密认为在不违反正义的法律的情况下， 都应该允许人们完全自由。②[英] 亚当·斯密： 《国民财富的性质和原因的研究（下卷）》， 郭大力、 王亚南译， 商务印书馆1974 年版， 第253 页。

三、 管控模式在社会组织制度设计中的体现

立法上的管控思维必然导致在具体制度设计中处处体现出对社会组织的控制和制约。 但是二十一世纪以来， 随着市场经济的不断发展， 大量社会组织涌现，③据估计目前的全国的社会组织数量大约在300 万左右， 囿于现有社会组织法律体系， 截至到2016 年二季度末在民政部门合法登记的仅有67 万家。 参见丁朋： 《李立国部长： 推进社会组织健康有序发展》， 载 《中国民政》 2016 年第18 期。因此出现了大量社会组织不被官方所认可， 处于非法状态。 社会组织的非法状态， 使社会组织的社会公信力不高， 政府支持力度不够， 税收优惠政策不到位， 大大限制了其社会活动的拓展。 管控模式成为社会组织活动拓展的最大法律障碍， 主要体现在以下三个方面。

（一） 登记门槛较高

目前对我国社会组织发展阻碍最大的就是所谓 “双重登记制度”， 这一体制有人形象地比喻为我国社会组织管理的 “一仆二主” 现象。 这种体制使得社会组织 “受控” 有余而 “发展” 不足， 影响了社会组织社会服务功能的发挥。 要成立社会组织， 首先要找到业务主管单位， 经过业务主管单位同意才可以设立。 但是在实践过程中， 很多社会组织找不到业务主管单位， 或者业务主管单位不同意其成立。 其原因主要在于业务主管单位一旦同意主管就必须承担政治风险和社会责任。 希望登记的社会组织主动寻求业务主管单位， 以满足登记成立条件。 而对主管单位来说， 接受社会组织挂靠， 通常只会增加自身责任与压力， 自然能推则推。 一个找上门， 一个往外推， 极大增加了社会组织寻找到合适主管单位的交易成本。 现实中， 寻找业务主管单位的困难是大多数社会组织放弃登记的最主要因素。 对于大多数业务主管单位来说， 同意设立社会组织多数情况下只是增加其业务负担， 得不到实际效益， 因此， 不会轻易审批社会组织。 对社会组织而言， 找不到业务主管单位是发展道路上的最大障碍。

泰州天价环境诉讼案中， 我们似乎看不到双重登记制度对泰州市环保联合会成立构成的阻碍，从报道来看， 泰州市民政局批复同意成立泰州市环保联合会， 泰州市环保局是其业务主管单位， 泰州市民政局是其登记机关， 完全符合双重登记制度。 但是我们从市环保局局长兼任环保联合会主席， 市环保局副局长兼任该组织秘书长和法人代表来看就明白个中缘由， 这是一个由官方发起成立和行政官员担任主要领导职务的社会组织， 因而成立十分顺利。 但是一般的社会组织没有强大的官方背景， 想顺利成立恐怕就没有那么容易了。

（二） 分类管理

分类管理从2013 年以来开始逐渐推行， 是对 《社会团体登记管理条例》 的一个突破， 但是仍然体现的是一种管控理念。 分类管理的目的不仅仅在于方便政府的管理， 更重要的是通过分类使得各类社会组织了解政府对自身的态度， 从而调整自己的行为， 这实际上仍然是管控主义模式的延续。 通过分类， 政府对行业协会类、 慈善类、 科技类、 社区类社会组织是支持鼓励发展的， 因为这些社会组织可以承接地方政府职能转移， 参与社会公共事务治理， 参与招商引资， 服务本地社会经济发展。 但是对于政治领域、 法律领域、 宗教领域的社会组织， 政府还是严格控制的。

（三） 限制竞争

《社会团体登记管理条例》 规定， 在同一区域已有业务相同或相似的社会组织， 没有必要成立新的社会组织。 这就是广受诟病的限制竞争原则。 通过限制竞争， 可以达到控制社会组织数量的目的， 但是社会组织和其他组织一样也是需要竞争的， 没有竞争社会组织就会失去活力， 失去服务社会建设的动力， 一个地区如果仅存一家由官方垄断的社会组织势必导致贪污腐败的发生。

泰州市环保联合会即是泰州市唯一合法成立的环保类社会组织。 根据限制竞争原则， 在泰州市区域内不会出现相同或者类似的环保组织， 即使有其他环保组织欲在泰州市申请成立， 也难以获得批准。 尽管我们看到泰州市环保联合会章程规定， 该组织是泰州市境内热心于环保事业的人士、 企事业单位和其他社会组织自愿结成的公益性社会组织， 也看到在泰州天价环境公益诉讼案中作为原告的胜诉， 但是基于其垄断性和官办性， 该组织成立三年多来再也没有提起其他环境公益诉讼。

四、 破除社会组织管控模式的路径选择

党的十八届四中全会强调， 要加强社会组织立法， 规范和引导各类社会组织健康发展。 这为社会组织参与社会治理提供了新的战略机遇。 在加快建设社会组织现代管理体制的背景下， 需要摒弃管制主义立法策略。 具体举措可以从立法理念、 制度设计、 参与过程三个方面进行变革。

（一） 强调培育理念， 利用国家权力扶持社会组织， 努力拓展社会组织的生长空间

第一， 改变管控模式， 就是要改变对社会组织不信任、 不放心的心态， 培育并支持它们， 让其成为我们党和政府的合作伙伴， 帮助我们一起进行社会治理。 然而由于我国社会转型期是由强势政府权力主导进行的， 社会组织发展先天不足、 实力弱小， 为此， 需要利用国家权力培育扶持社会组织发展。 郭道晖先生认为， 基于我国特有的国情， 如果要形成法治社会， 就需要发展社会组织， 而社会组织的发展和壮大又需要国家权力的扶持。④郭道晖： 《法治国家与法治社会、 公民社会》， 载《政法论丛》 2007 年第5 期。这就需要运用国家的力量对社会力量进行扶持，以实现国家和社会之间的良性互动。 实际上， 包括国家在内的社会组织和其他社会组织都是共生共存的。⑤[美] 乔尔·S·米格代尔： 《社会中的国家： 国家与社会如何相互改变与相互构成》， 李杨、 郭一聪译， 江苏人民出版社2013年版， 第58 页。

根据党的十八届四中全会的决议精神， 培育和扶持社会组织的具体措施主要包含： 第一， 支持和发展志愿类组织， 重点培育和优先发展行业协会类社会组织。 支持社会组织发挥自律和自治特征， 破除行政化桎梏， 激发社会组织活力。⑥2015 年中央办公厅和国务院办公厅联合下发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》， 2016 年江苏省下发《江苏省行业协会商会与行政机关脱钩实施方案》， 要求江苏省要在2016 年推进行业协会商会与行政机关 “机构分离、 职能分离、 资产财务分离、 人员管理分离、 党建外事等事项分离” 的脱钩任务。 脱钩的主体是全省各级行政机关与其主办、 主管、 联系、挂靠的行业协会、 商会。各级政府部门正在推行的与行业协会脱钩的改革措施正是培育社会组织独立性的体现。 行业协会与行政机构的脱钩使得行业协会拥有了自己独立发展的空间， 同时行业协会和商会还承担了一部分政府 “还权于社会” 的公共职能。

第二， 政府管理职能逐渐从社会领域中退出， 由社会组织承担。 德鲁克指出， 为了转变政府职能， 激发政府活力， 重要的就是培育社会组织。⑦[美] 彼得·德鲁克： 《社会的管理》， 徐大建译， 上海财经大学出版社2006 年版， 第73 页。随着社会经济的发展， 社会公众对公共需求不断增长并呈现多元化， 而政府提供的公共产品和服务不能满足社会大众对公共服务日益增长的需求，如教育、 医疗、 养老、 文化等方面。 由于非政府组织具有非营利性、 公益性和志愿性的特征， 可以通过专业、 灵活、 有效的服务满足社会多样化、 专业化、 个性化的需求。 推动政府向社会组织购买服务， 对于增强公众参与意识、 激发社会经济活力具有重要意义。

第三， 加大财政扶持、 权益保障、 税收优惠等各项培育和扶持措施。 以昆山爱德社会组织培育中心为例， 该中心是由爱德基金会和昆山市民政局联合发起设立， 以培育孵化当前社会急需的社会组织为目的。 该中心成功探索出了一条通过政府发起成立社会组织培育组织中心， 再通过培育组织， 培育和扶持了更多社会急需的社会组织的发展道路。 资金来源是社会组织发展的头等大事， 政府的财政支持和购买服务具有十分重要的作用， 然而这样的途径对于社会组织的独立发展非常不利。⑧以昆山民办非企业单位为例， 据调查显示， 70%的被调查机构将组织生存和资金筹集问题列在了第一位， 三分之二以上昆山民办非企业单位的主要收入来自政府购买服务， 其余主要来自企业、 个人捐赠等， 部分机构政府购买服务资金比例高达100%。 这说明目前昆山民办非企业单位发展的资金来源途径较为单一， 资金来源高度集中于政府购买服务， 机构发展对政府依赖性较强且在自主性和独立性方面受到一定影响。 这是在目前经济社会比较发达地区的数据， 社会组织资金来源可见一斑。 参见刘旺洪主编： 《中国县域法治国情调查报告 （昆山卷）》， 法律出版社2016 年版， 第67 页。因此在政府加大对社会组织资金扶持力度的同时， 也需要拓宽社会组织的资金来源渠道。 由于我国没有就如何支持社会组织做出明确的规定， 一些措施只是散见于相关政策文件之中， 地方政府在确定政策支持的范围和标准上缺乏明确依据。 这就需要我们尽快确立政府支持社会组织的范围和标准， 使各种措施具体化、 制度化。

（二） 摒弃管制主义立法策略， 强调权利本位的立法理念

首先， 需要健全各项法律制度， 规范和监督社会组织的运行。 为此， 立法者需要通过创造一些条件， 使得一个有序的自生自发的秩序得以型构起来。⑨[英] 弗里德里希·冯·哈耶克： 《自由秩序原理（上）》， 邓正来译， 三联书店1997 年版， 第201 页。加强社会组织的行为规范建设， 就必须摒弃管控主义立法策略， 贯彻培育理念。 一方面要强调国家立法， 就立法价值而言， 就是要将颠倒的价值位阶转换过来， 从义务本位向权利本位发展， 赋予社会组织更多的权利；⑩马金芳： 《我国社会组织立法的困境与出路》， 载《法商研究》 2016 年第6 期。另一方面要强调社会组织内部的规章制度建设。

其次， 健全与完善社会组织法律体系， 必须破解 《社会团体登记管理条例》 确立的社会组织双重登记制度。 对于如何破解双重登记制度， 近年来从地方到中央也有积极的探索， 有些地方实行直接登记原则。①如北京实行枢纽型社会组织， 让工青妇等原本属于社会组织的人民团体充当主管部门。 2009 年北京首批正式成立10 家市级枢纽型社会组织， 包括总工会、 市团委、 市妇联、 市科协、 市法学会分别负责职工类、 青少年类、 妇女儿童类、 法学类社会组织的联系、 服务和管理。 广东省则规定， 从2012 年7 月1 日开始， 除特别规定、 特殊领域外， 将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位， 社会组织直接向民政部门申请成立， 无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。广州市规定， 从2012 年5 月1 日起， 该市全面铺开社会组织直接登记， 除涉及教育、 培训、 卫生、 博物馆类民办非企业单位须前置行政审批的情况外， 其他社会组织均可直接向民政部门申请登记， 无须找业务主管单位挂靠。 有些地方则实行登记备案双轨制， 南京市2006 年出台 《基层民间组织备案管理暂行办法》， 全面推行社区社会组织备案制， 使得大量活跃于社区、 为基层群众服务但又暂时不具备法人条件的社会组织取得合法地位。 成都市2009 年在锦江区实行登记备案双规制，对于暂时不具备审批条件的社会组织， 只需要向其所在街道社区办理备案， 即可享有开展活动的身份。对不同种类的社会组织实行分类管理， 是一个重要改变。 此举意味着， 中央对社会组织采取分类管理的方向愈发明确， 对于行业协会、 商会等四类社会组织实行直接登记， 原因在于这些社会组织对我国政治体制威胁性较小， 而且国家还需要利用这些社会组织参与社会治理， 以减轻政府在社会治理方面的压力。 而对于政治法律类、 宗教类社会组织以及境外非政府组织仍然保留双重登记原则， 这是因为这些社会组织的政治敏感性较强， 其活动可能会危及我国国家安全， 所以对于这些社会组织不仅不能改革双重登记， 而且还要严加审查、 加强管理。 这种直接登记与双重登记同时并存的改革举措， 一方面要求在政府需要社会组织发挥社会管理作用时， 就直接登记、 让其顺利成立； 另一方面在政治敏感领域还要强化双重登记体制。 问题在于如何区分政治敏感类和非政治敏感类社会组织， 其实大量的社会组织处于重合地带， 既具有公共服务的性质， 又具有某种敏感性。

最后， 要加强社会组织内部规章制度建设， 还要按照现代法人治理原则， 引入监督机制， 完善自身内部治理机制。 但是由于我国社会组织起步晚， 发展比较慢， 内部治理也很难谈起。 有些地方涉及社会组织的案件多多少少与其内部治理有关， 财务制度不透明， 会长一言堂， 权力专断， 在人事任免、 强制收取会费方面滥用职权， 导致腐败情况出现。 还有些已经登记的社会组织参照行政机关编制、 人事编制与公务员编制相同， 会长、 副会长由政府机关退休领导人担任或者兼任， 内部治理行政化现象严重， 对政府依赖性强， 使社会组织和政府的职能很难区别开来， 独立性受到很大质疑。 因此加强社会组织内部治理就是要仿照公司治理， 采用法人治理模式， 使社会组织从政府机关中独立出来。 社会组织拥有独立资产、 账务， 可以独立开展社会活动， 内部治理设置董事会、 监事会、 理事会， 权力之间相互监督和制衡， 防止权力专断、 一言堂的情况出现， 同时还要加强社会组织内部治理的公开化、 透明化程度， 定期公布社会组织的财务状况、 内部会议、 重大决策等事项。

（三） 加强和完善社会组织参与社会纠纷解决机制

社会组织参与社会纠纷解决是完善法治社会建设的一个重要路径。②江必新： 《法治社会的制度逻辑与理性构建》， 中国法制出版社2014 年版， 第216-218 页。社会组织提起公益诉讼具有政府机关和个人所不具有的优势和功能。 我国相关法律对于社会组织介入公益诉讼已有规定。《民事诉讼法》 规定， 法律规定的机关和有关组织针对环境污染、 侵犯消费者权益的行为可以向人民法院提起诉讼。 这显然是一个巨大进步， 也是泰州天价环境诉讼案能够胜诉的重要法律依据。

从该案来看， 在查处行政人员渎职行为和企业负责人刑事责任以后， 让排污企业承担修复环境污染的民事赔偿责任是政府职能部门很难做到的。 政府环保部门可以对违法企业实施行政处罚， 但是让其承担环境修复的民事赔偿责任必须通过诉讼途径进行解决， 如果通过诉讼途径， 那么何种机构可以成为适格原告呢？ 泰州市政府或者泰州市环保局作为政府机关在当时没有原告资格， 而泰州市检察院在2015 年7 月最高人民检察院公布 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》 之前也不具有提起环境公益诉讼资格。 公民个人也缺乏提起诉讼的依据。 在这种情况下， 社会组织可以很好地承担该项职能。 同时由于环保组织本身所具备的专业技术而具有作为原告的能力。

五、 结语

泰州天价环境公益诉讼案虽然是以社会组织的胜诉而告终， 但是透过本案也可以看出社会组织在参与社会管理过程中深受管控模式所困， 主要体现在立法理念上的管控思维、 制度设计上的登记门槛过高、 双重管理、 限制竞争等因素。 因而从法律角度看， 提高社会组织参与社会治理水平的主要路径包括更新立法理念、 改变管控型思维模式， 树立培育理念、 利用国家权力培植社会组织， 变革双重管理制度和完善社会组织参与纠纷解决的机制。 只有这样在社会管理过程中， 才能形成国家与社会的双向互动， 实现政府机关和社会力量相互补充， 共同促进社会管理的法治化水平提高， 从而满足转型时期人们对社会管理的更高诉求， 构建全民共建共享的社会治理格局。③马长山： 《从国家建构到共建共享的法治转向——基于社会组织与法治建设之间关系的考察》， 载《法学研究》 2017 年第3 期。