论权责清单同“三定”规定的制度衔接

陈向芳，江胜超

（1．福州大学至诚学院，福建福州，350002；2．福建省司法厅，福建福州，350003）

一、问题的提出

权责清单是近年来中央和地方各级政府着力推行的一项重大制度，也是深化行政管理体制改革的一个重要抓手，旨在推进简政放权和规范行政权力运行。与权责清单相比，“三定”规定具有一定的历史沿革，它是在20世纪80年代的行政体制改革实践中逐渐形成的，旨在界定党政机构的职责范围、核定其内设机构和人员编制，是一项具有中国特色的行政管理制度。“三定”规定和权责清单都以现行行政管理法律法规规章为依据制定，都以部门职责为规制对象，都具有规范职责边界的功能作用，属于可以配套使用的两项制度，因而存在衔接的必要性。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）明确提出：全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同“三定”规定有机衔接。这是中央文件首次提出这个问题，将其作为推进机构编制法定化的一项重要任务。

“三定”规定作为党内文件，向来为组织人事部门所掌握，对学者而言是个比较陌生的事物，而权责清单制度的推行及受到学界关注也只是近几年的事情。因此，学界专门针对权责清单和“三定”规定之关系的讨论几乎空白。由于对“三定”规定和权责清单制度的理论研究尚且不够深入，两项制度的有机衔接更无先例可供遵循，实践中各地只能边推进改革边自行探索。《福建省政府工作部门权责清单管理办法》规定：“权责清单的编制要严格以法律法规规章以及政府工作部门‘三定’规定为依据。”[1]《深圳市政府部门权责清单管理办法》规定：“各实施部门依据法律、法规、规章、部门‘三定’方案和相关规范性文件”[2]，编制本部门权责清单。以上两个《办法》都规定部门“三定”规定作为权责清单的编制依据。而广西编办制定的《结合权责清单工作改版完善政府部门“三定”规定试点方案》则规定：“将权责清单作为设置机构、配备编制和划分部门间职责的重要依据。”[3]可见，对于两项制度的价值定位问题，各级各地在制度设计上存在差别，在具体操作上各有各的模式，这在一定程度上影响了制度实施的效果。因此，如何推进权责清单和“三定”规定的有机衔接，让两项制度在作用和功能上实现融合，产生政策叠加效果，避免改革走入误区，是深化党和国家机构改革必须解决的一项具体任务。

二、权责清单和“三定”规定的结构特征

实现权责清单和“三定”规定的有机衔接，就是要让两项制度在功能作用上实现互相融合、相互促进。为此，运用结构功能主义的方法，客观分析权责清单和“三定”规定的结构特征，揭示其各自的性质与功能，给予它们恰如其分的制度定位，对做好两项制度的有机衔接不无裨益。

（一）“三定”规定的性质、结构与功能

所谓“三定”规定，就是规定某个政府机构职责配置、内设机构、人员编制的文件，主要包含机构规格、职责调整、主要职责、内设机构及其具体职责、人员编制和领导职数等方面内容。从本轮机构改革后国家部委新“三定”规定来看，国家卫生和健康委员会、人力资源和社会保障部、国家市场监督管理总局等部委“主要职责”部分，增加了“职能转变”和“有关职责分工”两块内容，充分体现了改革设计者对转变职能和厘清部门职责边界的重视。“三定”中，职责配置是内在核心要素，机构和编制是外在表现形式。“三定”规定一般以各级党委政府办公厅（室）联合行文或者以各级机构编制委员会的名义下发，具有一定的规制效力，其性质为行政规范性文件。

从行政管理实践的角度看，“三定”规定主要起到三个方面的作用：一是在行政管理法律法规表述的主管部门与现实的政府机构之间建立关联，将法律责任赋予具体的政府机构。各级各地党政机构设置的数量和机构名称是由机构改革方案确定的，各机构所承担的工作职责则由“三定”规定来明确，编制管理机关根据机构改革方案和“三定”规定对新组建的机构进行登记，核发组织机构代码证或者统一社会信用代码证，一个新的国家机构、新的法律主体正式产生。一方面，由于机构编制数的限制，法律法规规定的许多行政管理领域无法设立专门机构来承担；另一方面，由于行政管理的复杂性，某个领域的行政管理任务可能要由不同的机构共同承担。实践中，一个机构管理多个领域和多个机构共管一个领域，都是客观存在的情况。以农业行政管理领域为例，国务院《兽药管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》分别规定了“兽医行政管理部门”和“饲料管理部门”，但许多地方并没有专门设置这两个机构，这两项职责通常由当地农业局（有的叫农林局、农牧局）承担。显然，将法律层面的“管理部门”具体化为特定的政府机构，指定农业局作为兽医行政管理部门或饲料管理部门，需要在制度上作相应的过渡、衔接。这个制度衔接是由“三定”规定来完成的。二是在政府职能与部门职责之间建立关联，将各级政府承担的行政职能分解到工作部门，转化为具体部门的职责。除了乡镇政府外，中央和地方各级政府都是由其成员单位即工作部门组成的，这些部门通常称为职能部门。政府职能也叫行政职能，是指“行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题”[4]，它具有整体、概括、抽象、非规范性的特征，必须转化为组成部门的个体职责，体现为部门的行政管理和公共服务活动，才能得到切实的履行，产生实际效果。比如，政府的经济管理职能包括宏观调控、市场监管和提供公共服务等方面，实际体现为计划、工商、财政、工业、农业、经贸、质量监督、金融监管、房地产管理等诸多部门的职责。三是弥补国家法律在反映和规定社会治理任务上存在的局限性。虽然“职责法定”是行政法治的原则要求，但是成文法具有稳定、滞后的特征，难以及时应对社会转型变革时期层出不穷的新情况新问题，政府职责完全由法律作出规定是不现实的。在法律未完全到位的情况下，“将行政系统应该管但没有管或未来将要管的经济社会事务纳入‘三定’规定，弥补快速转型时期法治动态性、灵活性不足之弊端”[5]，有效平衡改革的紧迫性与立法的滞后性之间存在的张力，是符合我国国情的理性选择。在我国，地方政府的职责来源是比较广泛的，不仅包括法律法规规章明确规定的责任，还包括上级政府交办、下放的事务和本级政府根据当前行政管理需要自行确定的任务。这些职责任务都要体现在“三定”规定当中，转化为政府部门及其内设机构的具体职责，便于考核评价和督促执行。

（二）权责清单的性质、结构与功能

权责清单通常以表单目录的形式来体现，每个权责事项包含事项名称、事项类型、实施部门、设定依据、追责情形等要素。其中，事项类型根据其法律性质又分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等多个类别。设定依据包括法律、法规、规章以及规范性文件。实施部门包括各政府部门、部门管理机构、群团组织、承担行政职能的事业单位等，其主体资格依据机构改革方案和部门“三定”规定来确定。笔者认为，权责清单只是信息载体，并非行政规范性文件，更不是国家法律，对公民、法人和其他组织不具有法律约束力，不能作为行政执法的依据。第一，权责清单文本所列举的是高度简化的权责事项。由于体例结构的限制，权责清单所罗列的设定依据只是一两个法律条款，而不是整个部门法体系，这些孤立的条款远远未能表达出权责事项的全貌。一个完整的权责事项至少还要包括实施对象、条件、程序等要素，而这些要素显然不在权责清单的范畴之内。第二，权责清单只是权责事项的索引。权责清单不创设权责事项，只是汇集权责要素的载体。如同规章制度汇编一样，只是法律文件的载体，本身不具有法律效力。权责清单的功能和价值主要是汇集和公示部门的权责事项，描绘和展示某个部门的权责边界，起到公开权责信息的作用。在权责清单制度推行过程中，由于理论研究滞后、媒体过度渲染等原因，权责清单的地位和作用被不同程度地人为拔高。某个政府部门的权力和责任都是法定的，不会因为权责清单的制定而增加或减少。所谓“依清单行政”“清单之外无权力”等说法，把权责清单等同于法律，显然是违背法理的，但此种情形却常见于媒体报道、领导讲话甚至红头文件中，反映了在权责清单的功能定位上行政思维代替了法律思维。

综上，虽然权责清单与“三定”规定都有界定政府部门职责边界的功能作用，但是两种之间的差异也是客观存在的。（1）规范要素不同。“三定”规定主要包括部门职责、内设机构和人员编制等内容；权责清单主要包括事项名称、事项类型、实施部门、实施依据和追责情形等内容。（2）规制的侧重点不同。“三定”规定主要关注部门职责，侧重于规范行政资源分配；权责清单主要关注部门职权，侧重于规范行政权力运行。（3）细化程度不同。“三定”规定对部门职责的表述比较原则、笼统；权责清单对权责事项的列举比较具体、明确，事项逐一编号，“可视化”程度较高。这些差异点也是推进两项制度衔接工作必须考虑的因素。

三、制度衔接相关问题分析

（一）权责清单和“三定”规定的效力位阶问题

所谓“衔接”，具有对接、靠拢、统一、调适等含义。这就存在一个主次或者优先问题，也就是谁向谁靠拢、谁统一谁的问题。当然，也可能是双方朝着同一方向作位移，实现平行对接。根据权责清单和“三定”规定的性质和功能，笔者认为，两者在效力上存在次序，“三定”规定高于权责清单。这是因为：第一，“三定”规定将法律上的行政主体与某一特定的政府机构联系起来，规定特定政府机构的具体工作职责，是确定该政府机构职责的唯一依据；第二，“三定”规定与其他行政行为一样，承载着行政机关的意志，具有公定力和确定力，不仅对该行政机构本身具有约束力，而且对公民、法人和其他组织也有约束力和公信力；第三，在我国当前的行政管理实践中，它实际发挥着部门组织法的作用，是沟通制度与现实的桥梁，对于行政管理组织机构建设是必不可少的一环；第四，相比之下，权责清单只是一种信息载体，它如同规章制度汇编一样，并非具体行政意志的表达，对公民、法人和其他组织不具有约束力。

（二）权责清单的制度定位问题

2013年，党的十八届三中全会提出推行权力清单制度，得到中央和地方国家机关积极响应。各级各地政府积极探索，纷纷制定公布各自的权力清单目录。此后，一些地方又继续探索，制定了责任清单、负面清单、公共服务清单、收费项目清单、专项资金清单等清单目录。2016年以来，一些地方着手推进权力清单和责任清单“两单”融合，编制政府部门权责清单。但是，由于对权责清单的制度定位不明确，加上国家层面对权责清单结构体例未作规定，各地在探索过程中形成带有各自鲜明特色的清单模式。不同模式的权责清单具有各自的着力点，充分展现了编制者的创新思路和价值偏好，但同时也存在标准不同、口径不一的问题。突出体现在以下几个方面：一是权责依据的掌握标准不同。除了法律、法规、规章外，其他规范性文件是否能够作为依据，或者能够作为哪类事项的依据，缺乏统一标准。二是权责类型的界定标准不一。目前，行政许可、行政处罚、行政强制等三种权力类型分别有专门法律予以规范，其内涵外延相对明确。而其他行政权力类型，如行政确认、行政给付、行政指导等，均缺乏法律上的明确界定。理论层面尚且难以准确把握，实践中界定行政权力属性的难度更大。三是行政权力与责任的关系还有讨论空间。行政权力与责任事项的外延是否对应，权责清单所谓的“责”是指积极意义上的行政义务还是消极意义上的法律后果，这些问题都有待厘清。总之，权责清单本身尚未成熟定型，“权”与“责”的内涵及相互关系有待明晰，这必然在一定程度上影响其与“三定”规定的衔接融合。

（三）“三定”规定的形式合法性问题

“三定”规定以正式文件的形式确立了政府部门的职责权限、内设机构和人员编制，从根本上规定了政府部门的事权、规模和执政资源，实际上起到部门组织法的作用。然而，“三定”规定的产生过程缺乏必要的民主程序，主要体现在：参与制定文件的主体仅有编制管理机关和部分行政部门，缺乏其他社会主体参与，难以充分体现民意；制定过程中缺乏必要的第三方论证和公开征求意见程序，不符合行政管理的科学规律；成文后的“三定”规定公开透明度不够，有的还设定为秘密文件，对世效力有待检讨；从“三定”规定的发文机关和编号来看，它通常作为党内文件来管理，难以纳入到国家法律框架之内。总之，“三定”规定的产生过程与其在行政管理中的重要性极不匹配，必须付诸流程再造，以程序上的公开透明来消除人们对其合法性的质疑。

（四）两项制度推行范围存在差异

“三定”规定作为一项比较成熟的编制管理制度，各级各地的党政机关都在其规制范围之内。党委机构、政府组成部门、政府直属机构、部门管理机构、群团组织、事业单位等机构，都在上级规定的机构限额之内，都制定了相应的“三定”规定，没有任何例外。权责清单作为一个新生事物，目前只推行到政府部门和政府直属行政机构层面，有的地区权力清单与责任清单尚未融合，未制定一体化的权责清单。部分承担行政职能的党委机构、群团组织没有纳入权责清单制度推行范围，未编制和公布权责清单文本，自然谈不上制度衔接问题。

四、推进制度衔接的思路与建议

从《决定》内容来看，“实现权责清单同‘三定’规定有机衔接”，既是“加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”的一项具体任务，也是“规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行”的一个重要手段。笔者认为，要紧紧围绕促成两项制度实现功能互补，提高党政机构职责边界的制度化和透明度，来推进两项制度的有机衔接。

（一）依据机构改革实施方案推进权责清单制度全覆盖

目前，中央机构改革任务已全面完成，地方机构改革任务也基本落实到位。本轮机构改革力度之大，是历次机构改革中少有的。“加强党对各领域各方面工作领导”是深化改革的首要任务，与这一任务相适应，党政机构统筹设置，机构编制统筹使用，部分党的机构同其他部门合并设立、合署办公，部分党的工作机关承担了行政管理职能。从中央和各地公布的机构改革实施方案来看，党政机构职能一体化趋势明显，党的机构比过去承担了更多的国家治理任务，是国家治理体系的重要组成部分。根据国家治理现代化的要求，党的机构、群团组织与政府机构一样，需要根据“三定”规定制定和公布本机构权责清单，以建立阳光透明的现代政府。从法理上说，未被法律赋予行政权力的机构无需编制权力清单。但是，所有承担行政职能的机构，不管归口党委系列还是政府系列，都分担了一定的社会治理任务，都有自己的职责范围，都应当制定公布责任清单。

（二）细化部门职责，推进“三定”规定转型升级

在历次机构改革中，机构改革实施方案和部门“三定”规定都是机构改革的核心内容和重要成果。长期以来，“三定”规定作为各级政府分配行政资源的制度载体，在体制内具有天然的权威性和公信力，在界定部门职责、明细职责边界、减少职责交叉等方面发挥着重要作用。但是，作为党内规范性文件，“三定”规定存在着制度定位不明确、内容过于原则性等问题，限制了其作用的充分发挥。笔者认为，鉴于“三定”规定的功能作用在体制内已然得到普遍尊重和认可，应当在国务院组织法和地方各级人民政府组织法中明确“三定”规定的法律地位。具体的思路是：从国家当前和今后一段时期的整体职能出发，将党和政府所承担的国家治理职能转化为地方各级党委政府的事权；在制定和修订行政管理法律法规时，从法律源头上区分中央事权和地方事权，地方事权尽可能表述到具体层级，而不是笼统地规定“地方各级”；按照各级机构改革方案确定的机构数，各级政府将本级事权进行分解，成为部门承担的责任；部门承担的责任以“三定”规定的形式明确下来，继续分解到部门直属单位和内设机构，部门职责与内设机构相互印证，尽可能做到细化、周延，每个方面的事务都表述到位；同时，要将多部门共同管理的事项中各相关部门的职责边界明确写入“三定”规定中，力图解决职责交叉、关系不顺、推诿扯皮的问题。

（三）按职责定权限，优化权责清单结构

推行权责清单制度的实务部门，要本着科学务实的理念，找准权责清单的功能定位，突出权责清单在界定部门职责边界的作用。要坚持以责定权、责在权先，坚持以职责为纲、以权力为目，构建完整、科学、细致、明细的权责清单模式。权责清单是以部门为单位进行编制的，包括权力和责任两个方面的内容。列举权力事项应当以法律、法规和规章为依据，才符合职权法定的行政法律原则。而确定部门所承担的职责，除了依据法律、法规和规章外，还应当依据上级规范性文件和本部门“三定”规定。具体到清单结构的安排上，至少要包含部门职责、行政权力、实施主体（细化到直属单位和内设机构）、实施依据等要素。当前，各地公布的权责清单通常包括“追责情形”。但笔者认为，“追责情形”所列举的情形属于消极行政法律责任，即义务不履行导致的法律后果，它与积极意义上的部门职责即作为义务是完全不同的，与界定部门职责边界这一任务毫不相干，不宜作为权责清单的组成部分。

（四）运用权责清单编制成果，科学分配行政资源

近年来，各级编制管理部门牵头编制政府部门权责清单，从而较为全面地掌握了各部门权责数量、工作重心，基本摸清了各部门的“家底”，避免了过去信息不对称的问题，在与职能部门就编制分配问题进行协商的过程中，其谈判能力将大幅度提升，有利于压缩机构规模，精简机构和人员。笔者认为，编制管理部门将权责清单作为核定职能部门编制资源的重要依据，在部门职责、工作量与其机构编制之间建立相对务实科学的关联关系，可以“破解编制管理有定性无定量，编制配备有数量无标准的难题”[6]。首先，根据部门权责规模、布局及其实际发生的业务量，客观、科学、准确地评估部门的工作量；其次，根据部门工作量、业务的综合性和复杂程度，核定所需的内设机构、人员编制和领导职数；最后，修改完善部门“三定”规定，完成定岗定编。如此，政府职责体系和机构设置就能对应、统一，“三定”规定与权责清单切实就能做到有机衔接，从而形成科学合理的机构编制和资源配置新格局。

（五）全面公开部门“三定”规定和权责清单

根据《政府信息公开条例》对信息公开范围的规定，“需要社会公众广泛知晓或者参与的”和“反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的”信息，都属于主动公开的政府信息。向全社会公开部门“三定”规定和权责清单，既是履行法定职责的要求，也是接受人民群众监督、让权力在阳光下运行的重要方式。当前，权责清单的公布已经在各级各地全面实施，只是公布的方式、载体、范围还需改进优化，方便社会各界查阅和使用。“三定”规定的公开尚未完全形成共识，有的地方政府遮遮掩掩，没有主动公开或者公开的内容不全面、不完整，有的地方政府甚至把一些部门的“三定”规定定为秘密文件。笔者认为，各级编制管理机关应当编制和公布本级党政机构名册，集中公布党的工作机关、政府机构、群团组织的“三定”规定，各部门也应当主动公开本部门“三定”规定。放眼未来，在“三定”规定实现普遍公开的条件下，可以考虑将权责清单作为“三定”规定的附录一并公布。当然，法律规定的涉密部门和涉密事项除外。

结语

“三定”规定和权责清单制度，两者的功能各有侧重。“三定”规定主要是科学界定政府部门职能职责，并在此基础上科学配置机构编制等执政资源。权责清单主要功能在于梳理并公开政府部门权责事项，并在此基础上建立审批事项办事指南等权力运行的监督制约机制。在政府治理体系现代化的背景下，“三定”规定与权责清单制度都是推进政府机构、职能、责任、权限法定化的良好的制度载体，有利于规范政府行为边界，促进政府职能转变。