我国农村水污染防治法律问题研究

(三峡大学法学与公共管理学院 湖北 宜昌 443000)

一、我国农村水污染现状

1.整体水污染范围广

作为一个严重缺乏水资源的国家，我国的人均水资源占有量只有世界平均水平的四分之一。我国又是一个农业大国，农业用水量比重高。2017年，农业用水量占全社会用水总量的比重为62.4%，农田灌溉水有效利用系数为0.536。我国农业和农村经济的发展受到水资源不足的限制的同时，农村水污染状况的加剧使得其水资源匮乏的问题更为突出。整体看来，我国农村水污染范围较广，农村居民饮用水存在安全隐患。目前，全国70%以上的河流、湖泊遭受不同程度的污染，全国有2.27亿农村人口存在饮水不安全的问题，5370万人饮用水中氟、砷含量超标，4410万人饮用水中铁、锰含量超标，地表或地下饮用水源被严重污染的涉及9080万人[1]。

2.局部水污染程度深

山东是我国东部农业大省，其农业露地蔬菜区、设施蔬菜区、果树区及粮棉油作物种植区的地下水硝酸盐含量超标率分别为65.71%、60.71%、50.98%、24.74%。青岛和烟台两地的地下水硝酸盐含量超过20mg/L，明显高于其他地区[2]。我国西部地区因采矿产生的废水和废液的排放总量占全国工业废水量的10%以上，处理率仅为4.23%[3]。水资源污染严重，水质恶化明显，对于本来水资源就匮乏的西部农村地区无疑是限制其农业经济发展的重要因素。

3.水污染事件频发

农村水污染问题不仅制约农村经济的发展，更加威胁着农村居民的生命健康。2015年6月，安徽池州一化工园排污超标，污水中大量有毒物质污染了灌溉水源，导致数千亩农田变为荒地。2016年8月，重庆市长寿区云台镇黄葛村一生猪养殖场将大量未净化处理的养殖污水排入河流中，导致附近水库水质受到严重污染。2017年8月，广州市增城区石滩镇岳埔村发生一起建筑余泥非法倾倒事件，约500平方米的鱼塘被大量建筑污泥所污染，水体中汞、砷、锌、铅、铬等重金属含量严重超标，周边农村生态环境也受到影响。2018年5月，辽宁省开原市何家村某私营企业向河水中直接排放污水，严重污染当地河段，造成附近养殖场牲畜大量死亡。

二、我国农村水污染危机成因

1.农业污染

我国农业发达，粮食产量大，这些都离不开农药、化肥的使用。为了追求粮食产量，农民们过度使用农药、化肥，却造成了水体的严重污染。我国的农药使用率2015年为36.2%，2017年为38.8%。虽然农药使用率有所提升，但整体仍然处于较低水平。大部分未被利用的农药成分通过渗透等方式进去水体，造成地下水重金属超标。目前，我国水稻、玉米和小麦三大粮食作物的化肥利用率仅为37.8%，而发达国家化肥利用率普遍在50%以上。尤其是氮肥的大量使用，普遍引起了硝酸盐淋洗现象，造成农村地区生活饮用水硝酸盐含量超标。此外，农民对于农药、化肥的使用很不科学，有时会误将农药残液、化肥残渣倒入灌溉渠道，长期积累下会直接影响到灌溉水质，又由于水体的流动性很强，还会间接污染到农村居民的饮用水。

在全面建设新农村的形势下，农村畜禽养殖业也不断蓬勃发展。但农村尚未建立专门的畜禽粪处理厂，大多养殖户也未出资投入到畜禽粪的净化处理环节上，使得大量未处理的畜禽养殖污水流入水体。畜禽养殖污水含有大量氮和磷，会引起水体含氧量增高和水体富营养化，最终导致浮游藻类生物迅速繁衍，鱼类大量死亡。

2.生活污水

我国农村人口数量大，地域面积广，是一个巨大的生活污水生产地。据测算，全国农村每年人粪尿排泄物产生量约2.6亿吨，生活垃圾2.8亿吨，产生的生活污水达90多亿吨[4]。农村生活污水主要包括厨房污水、生活洗涤污水和厕所污水等。农村生活污水的排放不同于城市，具有其独特之处。一是：农村村落之间分布相对散落，各个村庄的污水并没有集中处理，所以排污面相对较广。二是：农村生活污水排放的水质特征不稳定，在不同的时段农村排放污水的水质特征具有明显差异。三是：由于各个地区的农村发展水平不同，发达地区的农村污水排放量较大，而偏远地区的农村排放的污水量较小，二者之间的污水排放量具有较大的空间差异性。因此，对农村生活污水的收集和处理的难度较高。据统计，全国有1.15万个乡、264.5万个村庄，村庄户籍人口7.65亿人，其中对生活污水进行处理的乡仅为815 个，占全部乡的7.1%[5]。在落后的污水处理条件下，绝大部分农村居民将生活污水就近排至门前屋后的沟壑之中，有的则通过暗渠排放至河道而没有任何净化处理措施。

3.农村工业污染

近年来，农村地区不断对外招商引资，由于政策优惠，成本低廉，大批企业纷纷入驻。农村工业为农村人口提供就业岗位，增加农村经济产值，推动农村经济蓬勃发展的同时也给农村带来了前所未有的环境污染问题。特别是一些高消耗、高污染的企业，这些企业大多技术落后、设备陈旧，由于城市环保要求较高，这些企业不得不从城市向农村转移，严重污染了农村环境。另外，部分农村地区工业产值远高于农业，某些污染企业甚至成为当地农村的龙头企业，支撑着当地农村的经济发展。乡政府一味追求经济发展，对其环保监管力度不够，也是农村工业污染严重的一个重要原因。

三、农村水污染防治立法存在的问题

1.立法思维依附于城市和工业

农村水环境污染面广、污染点多且分散，与城市水环境污染状况存着的巨大差异，同时我国农村面积广阔，人口众多，其环境污染的问题应当得到社会与法律的特别关注。然而从现实情况来看，由于历史、经济、文化背景的不同，城市和农村的发展差距甚远，社会资源的分配在不断地向城市倾斜，城乡二元结构体制非常明显。例如，我国在“十二五”期间针对城镇供水投资达4100亿元，对农村的投资却只有1750亿元。在环境保护方面，农村地区环境保护设施落后，农民环保意识弱，而我国水污染防治立法始终以城市和工业为中心，并未有效针对农村水环境污染的特点制定相关法律条文。2015年1月1日起施行的新《环境保护法》共制定了七十条法律条文，其中直接提及农村和农业环境保护规定的仅有第三十三条、第四十九条、和第五十条。2018年1月1日最新施行的《水污染防治法》加大了对农村水污染防治的重视程度，其中第五十二条至五十八条提及了农业和农村水污染防治的问题。虽然法条数量确实有所增加，但从内容上来看，仍然是对农药、化肥的使用以及农村污水的排放等方面的粗浅规制，规定较为笼统，可操作性差。总整体上来看，我国环境保护立法理念主要是以城市和工业中心，“为城市立法、为工业立法”已成为一种思维定式。如果说现有的制度基本不能适用于农村可能有失武断,但绝大部分制度是针对城市和工业污染的控制却是不争的事实[6]。

2.法律规定粗疏

(1)系统性差，针对性不足

目前，在我国的环境保护法律体系中尚未有专门的农村环境保护法律，有关农村水污染防治的规定零散在以《环境保护法》和《水污染防治法》为主的法律法规和部门规章中。其中大部分内容偏重于城市，对农村水污染的实际现状不够重视，针对农村立法的比重较小，关于农村环境保护的监管体制以及适用范围等方面也缺乏统一的规定。我国环境保护立法工作“重城市，轻农村”，没有把握好城市、工业以及农村三者之间环境保护的平衡关系，难以在农村建立一种科学、系统、全面的环境保护立法体系。

(2)可操作性低，强制性缺乏

在《水污染防治法》中关于农村水环境保护的规定非常粗疏，可操作性很低，尤其是对农药、化肥以及农村畜禽污水处理的规定。例如，在《水污染防治法》第五十五条中提到“畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。”而实际上在我国目前只有少数地区针对畜禽养殖污水制定了排放标准，大部分农村的畜禽养殖排污没有得到切实有效的法律规制。《水污染防治法》与《农药安全使用管理条例》均规定要加强对农药存储和过期失效农药的管理，防止造成水污染。但这些规定大多是以引导为主，不仅没有具体规定如何加强管理农药、预防农药污染，也没有提及违反规定造成环境污染应当如何处罚。可见农村环保法律侧重于对农民的指导，缺乏强制性，对于农村环境污染活动的拘束力不足。

3.监管机制缺失

根据《水污染防治法》的规定，水环境保护工作由县级以上人民政府负责规划，水污染防治统一由县级以上人民政府环境主管部门负责监管，主要有交通、水行政、国土资源、卫生、农业、渔业等多个部门，还有重要江河、湖泊的流域水资源保护机构。水环境保护主管部门如此之多，容易造成部门之间职责范围模糊不清，执法主体不明确等不良后果。在环境立法的“城市中心”主义的背景下，我国农村没有独立的水环境管理体制，实际上施行的仍然是城市水环境保护管理体制。目前，我国大部分乡镇尚未建立专门的环境保护机构，也没有专门的环境监管人员。由于农村人口分散和水污染面广等特点，县级环保部门的环境监管难以深入农村，对环境污染活动不能及时发现并制止。一些偏远地区的农村甚至得不到监管，环境污染活动肆意妄为，使得城市化的水环境管理体制在农村施行困难。部分乡镇设立环境保护办公室，但由于乡政府人力资源有限，环保办公室负责人大多身兼数职，不能全身心的投入到环境监管工作中,所以农村环境状况基本是无人监管。

4.农民环境知情权缺失

环境知情权是公众参与环境保护和行使环境监督权的重要前提，依法保障农民的环境知情权对农村的环境保护有着重要意义[7]。在农村环境形势日益严峻的今天，农民对农村环境状况缺乏安全感，他们比任何时候都迫切需要了解他们所在农村的环境质量信息。《水污染防治法》规定县级人民政府应当向社会公布环境保护目标以及水环境质量的相关状况。但农村地区对环境保护的重视力度不够，政府环境信息不公开或是公开不充分早已司空见惯，导致大部分农民对所处农村的环境信息一无所知，即使自身环境利益受损也浑然不知。《水污染防治法》规定了任何单位和个人拥有对污染损害水环境的行为的监督和举报的权利，但广大农民对于水环境信息的不甚了解，使得他们根本无法及时有效地行使这项权利。

四、国外农村水污染防治经验

1.美国

美国对于农业水污染的立法非常注重系统性和配套性。1972年的《清洁水法》提出了“最大日负荷总量”的计划，该法是美国涉及农业面源污染的第一部法律。随后《清洁水法》的修正案中关于农业面源污染又提出了“农村洁水计划”。该计划规定：对于主动采取防治措施积极降低农业面源污染的农民，政府应补贴或是减免税额。1987年的《水质法》和1989年的《总统水质动议法》都提出要控制农业面源污染，保护水资源免受农药、化肥的污染。为了控制农药的生产和使用，美国制定了《联邦农药法》，对农药的成分、杂质含量以及对人体健康的影响等多项数据和指标进行了严格要求，同时严格控制农药的生产、流通和使用。美国政府虽然没有制定统一的化肥法律，但是大部分州都制定了各自的化肥法律，可以说美国的一部分州对于农业面源污染的立法已经相当完备，甚至走在了国家的前面。

2.日本

鉴于城市与农村污水处理模式的不同，除了《环境基本法》、《水污染防治法》等法律外，日本还针对农村污水的特点专门施行了《净化槽法》。按照《净化槽法》的规定，在政府补贴下农村每户安装净化槽，单独处理污水，净化槽出水稳定且除去率高达90%，污水处理后可直接排放，具有费用低、见效快的特点。日本还不断推行环境保全型农业，实施了《关于促进高持续性农业生产方式采用的法律》，既保障了农业产量，又兼顾了环境质量。日本还颁布了《肥料管理法》和《家畜排泄物法》等多部法律，加强对农药、化肥以及畜禽污水的管控。此外，日本对于水环境的保护不仅仅是停留在立法和技术层面上，更加值得借鉴的是日本对于水环境保护理念的宣传和教育。日本从小学开始就把环境保护作为学生的必修课，他们把环境保护理念当作一种文化来宣传，使得日本公民的环境保护意识非常强烈，每个人都把保护环境都作为自己义不容辞的责任。

五、我国农村水污染防治立法完善对策

1.转变立法理念，树立公平的环境立法价值观

一部法律的价值定位反映着法律创制和实施的宗旨，对观念变革、制度创新具有积极意义[8]。公平正义是法律所追求的重要价值，所以在水环境保护立法方面应当同时兼顾城市与农村。目前，我国农村水污染形势严峻，基于环境公平理念，水污染防治立法不应过于关注城市和工业的环境污染状况，而应打破“为城市和工业立法”的思维固式，全面重视农村水污染防治的问题。在环境保护立法和政策制定上，应当给予农村适当的倾斜，在一些重要的环境保护法律中加大农村水污染防治立法的比重，特别是在《水污染防治法》中，要加大对农村水环境的保护力度，强调发展生态农业的重要性，并积极推广农村水污染防治技术，结合农村水污染实际情况，有针对性的制定专门的农村水环境保护制度，统筹协调农经济发展与水环境保护二者之间的关系，实现水污染防治立法城乡并重的环境公平理念。

2.优化农村水污染防治法律规范

(1)细化法律规定

农村水污染防治法律法规关于农药、化肥以及畜禽污水等方面的规定过于粗浅，应通过细化现有法律规定，制定国家或者地方强制性标准等方式来加强法律规范的可操作性，将一切农村水污染防治法律规范落到实处。例如，在对农药、化肥的监管方面，现有法律法规应当明确农民到指定经销点购买正规农药、化肥。若不按照说明书规定使用农药、化肥而造成水污染，应当受到强制性处罚。在畜禽污水管理方面，应当明确规定畜禽养殖密度、规模，强制净化处理畜禽污水，并严格制定污水排放标准，对于未经处理的或者处理不达标的污水禁止排放，同时规定强制性的处罚措施。在饮用水安全方面，也应当制定农村饮用水安全卫生标准以及农村饮用水安全保障制度，定期检测水体质量，保障农村居民饮用水安全。

(2)加强地方环境立法

环境问题具有明显的地域性，我国多数农村水污染问题也都具有“地方特色”。目前，我国环境立法基本属于一种“中央立法主导，地方立法照搬”的立法模式，这种立法模式存在着很大的弊端：行政主导环境治理，缺乏地方经验的总结，公众无法参与到环境治理中来[9]。地方政府应当意识到环境保护地方立法的重要性，根据当地农村地域和文化特征制定更具有操作性和实践性的地方性环境保护法律。特别是在中央环境立法存在规定模糊甚至是立法空白时，地方立法应当在不违反上位法的情况下进行创造性的立法。一部成功的环境保护地方性法律不仅能够切实有效地治理地方环境问题，还能为中央环境立法提供成熟的地方经验，积极推动我国环境法制的进程。

3.健全农村水环境监管制度

目前，县级的环境保护监管部门的已经无法有效地监管广大而分散的农村地区，为了加强对农村水环境的监管，亟需建立农村水环境保护垂直监管制度。县级环境监管部门应当根据当地农村水环境监管需求，在不断加强自身环境监督机构标准化的建设的同时，积极推行水环境监管机构职能下放，通过在各个乡镇建立环保所，将环境监管职能覆盖到广大农村地区。乡镇环保所应具有水环境管理事务方面的统管地位，原有环境分管部门应当积极配合乡镇环保所的水环境监管工作，着力打击农村水污染活动，不断改善和治理农村水环境。

4.完善环境公众参与机制

在推行农村水污染防治工作中，农民群众是国家政策和法律的实施对象，是维持农村水环境质量的主要力量。因此，农村环境信息应当定期对外公布，保障农民群众的环境知情权。在制定水污染防治法律法规以及有关水环境方面的发展规划时，应当广泛而充分地听取当地农民群众的意见，了解农民群众的真实意愿，充分保障其环境决策权。环境治理不仅需要依靠环境监管部门的行政管理，还需要广大农民群众的环境监督。环保部门一方面要严厉打击环境违法活动，一方面要鼓励农民群众积极行使环境监督权，弥补行政管理手段的不足。在农村地区要不断加强对环境保护的教育宣传工作，将环境保护的理念融入农民群众的生活，积极引导农民群众树立农村生态和经济的可持续发展观。