透视国外大学治理经验 发展中国特色大学治理体系

编者按：党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了深化教育领域综合改革的任务，要求完善学校内部治理结构，其中也包括了完善大学治理结构的内容。其后发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》两份“双一流”建设的重要文件也将加快高等教育治理体系和治理能力现代化确立为重要的发展目标。为探求大学治理的发展历程、内涵和路径，本刊对中国人民大学教育学院副院长、教授、博士生导师，教育部-中国人民大学教育发展与公共政策研究中心副主任李立国教授进行了专访。

一、大学治理内涵及治理模式

《世界教育信息》：尊敬的李立国教授，您好！很高兴您能接受我刊的专访。关于大学治理，您是如何理解其内涵的，有哪些具体模式呢？

李立国：大学治理是大学实现自身目标和任务的治理结构、治理规则和治理实践的总和，包括治理主体及各主体责任的分配、利益相关者的行为的控制和标准、决策的程序和过程及规则的规定，以及在实践中对未能有效解决问题的探索等。

自中世纪大学诞生起，就存在着大学治理。中世纪大学形成了阿尔卑斯山脉以南的以学生治理为主体的学生大学和阿尔卑斯山脉以北的以巴黎大学为代表的教师治理为主体的教师大学。教师大学就是以教授治校为基本特征的学术治理模式，这是西方大学最为经典的治理模式，统治延续了几百年。随着高等教育规模扩张，知识生产与传授模式转变，传统的学术治理转向了多元化治理。西方学者在探讨大学治理问题时，大致归纳了以下几种模式。一是学院治理模式，由美国组织管理学家马文·彼得森等人提出，亦称为学术同行治理、学术同僚治理，其基本特征是教授治校，学术同行掌握各项权力，不必顾忌外部的领导权力。之所以称其为学院治理模式，是因为在过去的组织机构中，大学不过是学院的组合，真正的权力属于学院院长。学院院长是由学术同行选举产生的，不仅具有重要的法律地位，而且具有重大的实际权力。然而，学院院长的权力并不是行政式权力，不能独断专行，每个教授都有参与决策的机会，决策结果是学术同行的共识或妥协的产物。二是科层治理模式，亦称官僚治理模式。源于德国社会学家韦伯，强调基于合法理性的权力，组织结构严密，下级服从上级。20世纪中叶以后，随着高等教育规模扩张，巨型大学的出现，高等教育管理日趋复杂，科森和斯特鲁普提出了这一治理模式，强调以大学校长为首的行政权力和董事会作为决策机构在大学治理中发挥重要作用，大学治理由学术同行治理转向威权治理。三是政治治理模式，由鲍德里奇、萨兰奇克、佩弗克等学者提出并完善。20世纪70年代以来，大学治理变得愈加复杂化和多样化，与大学事务相关的利益群体日益增加并且对大学有着不同的利益诉求，并且逐步地参与到大学治理之中。与科层理论着眼的大学治理属于封闭的组织内部决策不同，政治治理模式强调大学治理的开放性和外部利益群体参与大学治理的可行性。四是创业式或企业式治理模式。克拉克提出了创业型大学的概念，主张大学在国家紧缩公共预算并减少财政拨款的背景下，大学应该多用企业式的灵活经营方式，加强与社会的合作，促进学术服务事项发展，以期获得更多资源。在该理论模式下，强调外部力量参与大学治理并提出建立强有力的核心行政领导，强调决策的高效与有效，强调学术服从于行政，有人称之为高等教育公司模式。

二、大学的治理形态各具特色

《世界教育信息》：从世界范围内来看，大学的治理类型有哪些形态？

李立国：现代大学的治理日益受到行政机制、社会机制、市场机制和学术机制的影响，逐步形成了学术治理、官僚治理、共同治理、企业化治理四种各具特色的治理模式。需要指出的是，四种治理模式在现代大学的管理与治理中都有所体现，是相互作用的嵌入式机制。具体到一所大学的治理，可能是具有上述四种治理模式的不同特性，也可能是以一种或两种治理模式为主、其他治理模式的特点为辅的形态，但我们难以找到一所大学就是一种治理模式的范例。这四种模式是大学治理理想类型的理论化概括，在现实世界中不存在纯粹的大学治理的理论模式。在具体治理实践中，可以划分为四种具体治理形态：“强政府、强学校、弱学术、弱参与”的官僚治理形态，“强政府、强学术、弱学校、弱参与”的政府治理与学术自治形态，“强学校、学术中度、政府中度、参与中度”的法人化治理形态，“强学校、强参与、弱学术、弱政府”的创业型治理形态。

现代大学的四种具体治理形态在各国高等教育实践中都有典型代表，政府与学校共同管控的治理形态存在于苏联和受苏联高等教育模式影响的国家和地区，政府管控与大学学术自治形态存在于欧洲大陆的法国、德国、意大利、奥地利和亚洲的日本等国家，法人化治理形態的典型代表是美国，创业型治理形态则是存在于欧洲和美国的一些创业型大学中。不过，自上世纪80年代以来，政府与学校共同管控的治理形态和政府管控与学校学术自治相结合的治理形态开始了较大幅度的改革，转向了法人化治理。应该说，大学法人化治理形态是当今国际高等教育治理变革的主流，创业型治理形态仍然方兴未艾。

三、法人化治理、多元力量共同参与的

共同治理是大学治理的发展趋势

《世界教育信息》：大学治理的世界发展趋势是什么？

李立国：当前，世界主要国家和地区的大学都在不同程度地转向法人化治理，发展多元力量共同参与的共同治理。二战之后，随着高等教育规模的扩张和高等教育大众化、普及化发展，面对规模庞大、层次不同、类型多样、成分复杂的高等教育体系，西方国家纷纷实施改革，将大学由教师治理机构变为法人化治理机构。丹麦于2003年颁布了《新大学法》，改变了大学的国有高校属性，由此成为了“自治”学校。日本从2004年开始推进国立大学法人化改革，增加大学自主权。瑞典在2010年3月颁布《瑞典自治法》，高校由此获得特殊的公法人地位。芬兰也于2010年颁布新的《大学法》，赋予大学独立法人地位。校长不再由在职教师选举产生，而是由新成立的董事会任命。校董事会成员须有40%是大学之外的成员。教师也不再是公务员身份，改变了政府聘任教授的做法，教师的任命权下放到了大学。大学的高层决策部门终于获得了学校管理中具有决定性意义的人力资源配置的权限，动摇了教授会自治制度的基础。从总体来看，世界主要国家和地区的大学治理有了转型，一方面是政府向大学放权，扩大大学治理权限；另一方面大学内部治理改变了教师主导的学术治理格局，形成了教师、校长为首的行政力量与外部利益相关者共同治理大学的模式。国家的管控要得法，大学的学术治理要适度，校内行政权力要制衡，外部力量要引入，大学治理在各种权力博弈中出现了转型，并走上共同治理的道路。在大学治理转型与现代化的历史进程中，世界主要国家和地区的大学治理既表现出同质化的一面，又因各国政治制度、文化传统及高等教育发展阶段不同而呈现出不同的治理特色，即所谓的“同质异形”。但无论运用何种治理模式，发展共同治理，建立学术治理与校长为首的行政力量、外部利益相关者相互制约，协调管理的新型关系，提升大学治理水平是共同趋势。以下我举几个国家的具体实例来详细说明。

美国大学是较为典型的法人化治理形态。美国借鉴欧洲大陆和英国的大学法人制度，形成了由议会颁发特许状和由外部人士组成的董事会这种法人形式。大学董事会被认为是美国高等教育管理结构的基础，具有决定性的制度权力，其特殊使命是确保大学或学院的历史将发挥作为通向未来的序幕和灵感的作用。从大学与外部的关系看，美国大学具有“两头小、中间大”（联邦政府和教师权力小，校长权力大）的特征；从内部治理看，具有“自上而下”，权力和责任关系明晰的组织特征；从大学外部看，具有“自下而上”的市场机制的特征。与欧洲国家大学不同的是，美国大学较早确立了董事会制度，这种外行参与治理的董事会制度是美国最具特色的制度。同时美国大学较早强调了校长为代表的行政力量参与治理的科层治理模式，也较早实施了外行董事会、州政府参与治理的政治模式。1966年，美国教授联合会（AAUP）、美国教育委员会（ACE）、大学和学院治理委员会（AGB）共同发出《大学和学院共同治理的联合声明》（Statement on Government of College and University）。该声明确立了管理者和教师共同治理大学的原则，确立了教师参与大学治理的程序和标准，对教师、校长、管理者和董事会各自在决策中的位置和职权提出了建议。20世纪60年代提出的共同治理更多的是科层治理模式，强调从学术治理转向行政力量、董事会、校长发挥作用的治理，这种治理是把大学治理视为封闭的内部治理，描绘的图景是在威权治理下，校长、董事会、教师、管理者把大学治理作为自身内部事务，采取封闭治理模式。而20世纪80年代之后，随着美国高等教育繁荣时代的结束，社会各界对于大学的批评不绝于耳，人们更多地相信外部力量介入大学内部治理事务才能使大学更好地代表公共利益而非私人事务，大学作为公共利益组织，应该接受社会的監督和利益相关者的建议，这种外部力量介入大学内部管理的趋势导致了共同治理中加入了外部力量的成分。

法国大学逐步从传统的教师主导、学院式治理的学术治理模式转向法人化自主模式，强化了校长为代表的行政机构的作用和各种力量协同的共同治理。法国巴黎大学是教授治校的经典治理模式发源地，教授力量强大，并且各学院独立治理。1968年之前的法国大学实际上是学院的集合，学院院长拥有控制权和支配权，大学校长由各学院的代表轮流坐庄。从某种意义上说，法国大学是“学院共和国”。1968年的《高等教育法》就校外人士对于大学治理的参与做出了规定，打破了大学中教授一统天下的治理结构。1984年的《萨瓦里法》沿袭了大学治理的参与原则，规定了学校决策机构（行政委员会）的人员大约由30～60人组成，其中校外人员占20%～30%。2007年的《大学自由与责任法》赋予了行政委员会较大的权力，其成员数压缩到20～30人，其中教师8～14人，校外人员7～8人，学生代表2～3人，行政与服务人员3～5人，提高了校外人士的比例。大学校长由行政委员会选举产生，改变了传统的由行政委员会、学术委员会和学生学习与生活委员会组成的选举大会选举产生的方式。校长不必具有法国国籍，也不限于本校人员，但必须是学术人员，任期由5年改为4年，可以连任。校长权力扩张，导致了大学治理权力的集中化，大学治理的核心团队由校长指定。主要由校长、副校长、秘书长、校长办公室主任、财务主任、人力资源部主任等行政人员组成的“核心领导团”，改变了大学学院式治理的传统，形成了教授、学院与校长、核心团队共同治理的格局，法国大学治理既有学术治理的因素，也增加了科层治理的因素，并且后者开始发挥重要作用。2013年的《高等教育与研究法》赋予了大学更多自主权，使大学治理更具效率，也更具学院式治理的特色。所谓效率，就是大学各委员会能够作出重大决策。大学行政委员会由24～36人组成，总数比2007年的规定有所增加，增加了大学生与行政人员的比例，其中教师8～16人，校外人士8人，学生4～6人，行政与服务人员4～6人。学术委员会为负责教学和研究的决策与咨询机构。所谓学院式治理，则是指大学治理应由教师、管理人员和学生共同开展。校长的权力受到削减和制约，正如法国高等教育与研究部原部长菲奥拉所言：“应当重新引入学院式治理，这才是大学的精神。校长作为经营者，根本行不通。”

德国大学继承欧洲中世纪大学教授治校的传统，近年来的改革，赋予校长以更大的管理权限，设立了大学理事会和大学评议会。大学理事会由校外和校内人士组成，他们具有选举和罢免校长、总务长的权力。但任免校长，需经大学评议会和州科学部认可，由州政府任命。大学评议会是大学的自主管理机构，主要负责学术事务，大学教授占多数。评议会成员任期为4年，学生成员任期为1年。无论是大学评议会还是大学理事会，都注重让大学的各个群体共同参与，并赋予大学教授群体最多的席位。在大学决策机构中，当涉及学术事务时，教授群体占半数以上席位，他们是大学决策管理机构中最具影响力的群体，体现了教授治校的传统。同时，大学理事会的构成及校长权限的扩大也体现了分权制衡、共同治理的精神。

日本在大学法人改革之前，文部科学省对大学的管控较多，学校内部是以教授治校为主的方式。在2004年法人化改革之后，政府向学校下放了财务管理权与人事管理权，改革拨款制度，加大竞争性拨款份额，扩大学校经费使用自主权；在人事管理上，取消国立大学的教师与行政人员的公务员身份，也改变了国立大学教职工薪酬标准由文部科学省制定的传统，取消了大学与教职人员之间的终身聘用关系，教职工与大学签订定期聘用合同，学校自行决定教职工薪酬。文部科学省在下放管理权限的同时，建议大学重构内部治理体系，建立起以校长为核心的，且董事会、行政委员会与学术委员会相互合作的共同治理架构。董事会是最高决策机构，行政委员会成员由校长任命，负责审议学校重要行政事务，学术委员会负责审议重要的教学与科研事务。以校长为首的行政委员会权限不断扩大，教师的治理权限受到压缩，文部科学省对国立大学的管理由直接管理转向了间接调控。日本的大学治理由传统的欧洲式的教授治校转向了以校长为核心的法人化治理形态。

四、根据高校办学层次、类型、规模、

办学传统探讨治理结构与方式

《世界教育信息》：在大学治理改革中，如何体现治理特色？

李立国：从国际经验看，应该根据高校办学层次、类型、规模、办学传统，探讨不同的治理结构与方式，以发挥学术委员会的作用，保障教师的权益。关于我国高等教育界讨论热烈的管理负责人退出学术委员会的问题，其实可以有不同的方案。从美国经验来看，学校管理负责人是否参与学术委员会大致有四种模式。第一种模式是管理负责人参与但无表决权。例如，斯坦福大学评议会包括了校长、教务长、秘书长、七大学院院长等重要管理者，但是这些人在评议会中没有表决权。第二种模式是管理负责人参与且有表决权。例如，哥伦比亚大学评议会成员有校长、教务长、研究生院院长、本科生院院长以及校长指派的核心管理者，在評议会中，这些管理负责人拥有表决权。第三种模式是管理负责人参与且构成评议会全部成员，如麻省理工学院评议会。这种模式的前提是全校教授会的体系非常健全。第四种模式是管理负责人不参与，如密歇根大学，但此模式实属罕见。近年来，国内一些大学倾向管理负责人退出学术委员会，但是如此便能解决学术委员会的公平公正问题吗？解决这一问题，需要建立规则、健全学术委员会的组织管理制度，而不是简单地用行政与学术二分法来应对。

在对大学学术委员会的研究中，如果仅从治理主体出发，即学术权力行使者的角色定位出发，就会得出学术委员会组织模式和运行机制的一致性。但是在治理实践中，不同高校、不同类型的学术委员会发挥作用与扮演角色有较大差异，其自身的组织管理体制与运行机制也正是在治理实践中形成各具特色的模式。从国内外经验来看，学术委员会的组织结构主要有四种模式，一是纵向完全分权模式，即师生治学完全分散在学部、学院（学系），没有全校层面的学术委员会，如哈佛大学没有全校层面的评议会，只有学院评议会。二是横向完全分权模式，即学术权力完全分散于依托行政职能部门的专门委员会，没有统筹全局的、实质性的学术委员会。三是完全集权模式，即师生治学权力完全集中于校一级委员会，这种模式仅适合于学科较单一、管理幅度窄的高等学校。四是统分结合模式，即学术立法、程序性审查批准集中在校学术委员会，而立法执行和实质性审查评定则分散在基层学术委员会和专门委员会。在治理的参与方面，学术委员会在高等教育组织决策过程中发挥的作用也是不同的。迈纳通过对15所大学学术委员会在不同类型决策中的不同功能，将大学学术委员会分为功能型、影响型、仪式型和颠覆型4类，其中功能型就是学术委员会的传统职能；影响型学术委员会在组织的各项决策中都充当合伙人的角色，有相当大的发言权；仪式型学术委员会在组织治理中的角色相对被动，只保留了诸如选举、日程安排等象征意义的功能；而颠覆型学术委员会在形式上保留了学术决策相关职能，同时在其他决策方面有时以非正式的形式发挥作用，与管理人员是此消彼长的对抗关系。

五、法治化与协商式共同治理

是中国特色大学治理发展方向

《世界教育信息》：具体到中国，您是如何看待中国大学治理的现状与发展方向的？

李立国：我国大学治理经历了以下四个方面的实践。一是探索高校领导体制。我国高校的领导体制一直处于变动中。1949年10月-1950年4月，实行校务委员会制。1950年4月-1956年9月，实行校长负责制。1956年9月-1961年9月，实行党委领导下的校务委员会负责制。1961年9月-1966年5月，实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。1966年5月-1976年10月，实行党委领导下的工宣队为主的革命委员会负责制。1978年到1984年，实行党委领导下的校长分工负责制；1984年开始，实行党委领导下的校长负责制和在部分高校实行校长负责制的试点；1989年后实行党委领导下的校长负责制。1998年的《高等教育法》明确规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。党委领导下的校长负责制是一种按照党的民主集中制原则，实行集体领导、分工负责的制度，它是中国高校的特色和优势所在，也是完善中国特色现代大学制度的基石。

二是高校内部管理体制改革。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布之后，高等学校内部管理体制改革全面启动。但是，大规模的改革探索是在1992年市场经济确定之后。1992年2月，国家教委决定在其直属的36所高等学校全面展开内部管理体制改革，并于同年8月下发了《关于国家教委直属高等学校内部管理体制改革的若干意见》，明确了改革的指导思想和目的，以及改革的基本思路。1993年，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》指出：“学校的后勤工作，应通过改革逐步实现社会化”。其中，最主要的是人事与分配制度改革， 在不同阶段的侧重点有所差异：20世纪80年代中期到90年代前期， 改革的主要成效是开始落实高校人事分配自主权，推动从政府直接管理、高度集中的计划管理向政府间接管理、 学校自主管理的转变；90年代中期之后的10年左右，改革重点是高校用人机制改革，全面推进人力资源配置方式改革，逐步实现从“身份管理”向“岗位管理”的转变；2006年至今，高校人事制度改革强调完善机制制度，强调高校岗位管理与聘用制改革结合，与转换用人机制结合，与高校收入分配制度改革结合。

三是完善中国特色现代大学制度。1998年的《高等教育法》确立了高等学校的法人地位。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，明确提出“完善中国特色现代大学制度”及其相关内容：党委领导、校长负责、教授治学、民主监督、社会参与。现代大学制度建设是一项复杂的系统性工程。国家和有关部门相继颁布了一系列专门的政策法规，2012年《普通高校党委领导下的校长负责制实施意见》《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》， 2014 年《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》等，凸显了政策在推动完善中国大学治理中的作用，为中国大学治理走向理性与自觉提供了法理性和制度性依据。

四是大学治理体系与治理能力现代化建设。大学治理体系与治理能力现代化建设与现代大学制度相比较，有几个特点。其一，大学制度是静态的，主要是从静态层面观察制度建设状况，治理体系的内涵则更为丰富，只有在大学制度体系得到有效实施之后，才能形成治理体系。其二，强调治理能力建设，治理体系和治理能力是互为支撑的，治理体系的作用发挥有赖于能力建设，能力发挥要在治理体系的范畴之内，以治理体系为依托。这比大学制度更为全面系统。其三，在价值层面上，制度体系并没有表现出现代治理的应有价值，而治理体系则包括了法人化、共同治理、权力制约等基本价值。

目前，我国已基本确立了党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与的大学治理结构，但如何使这一治理结构有效实施与运转，需要明确的治理体制与机制，这就是大学治理现代化的根本要求。中国大学治理要坚持中国特色，扎根中国大地，传承中华文化传统，同时也应该有国际视野，吸收世界上先进的办学治校经验，把大学治理的共同规律与我国的现实国情相结合，形成具有中国特色的大学治理模式。立足中国国情，借鉴国际大学治理趋势，我国大学治理现代化的方向应该是法治化与协商式共同治理。主要有五点：一是坚持党委领带下的校长负责制，坚持党的领导；二是坚持依法治校，保障大学法人地位和办学自主权；三是共同治理，这是国际高等教育与大学治理的发展趋势，也是我国建立“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”这一治理结构的反映和要求；四是遵循大学作为学术性组织和教学科研组织的特性，遵循学术治理要求，落实教师在大学治理中的主体地位；五是强调协商在共同治理中的价值，突出尊重、平等、合作与沟通，以保障治理的成效与质量。

编辑 王昕 校对 许方舟