美国正赋予“印太战略”实质内容

赵明昊

2017年7月17日，美印日三国在孟加拉湾举行2017“马拉巴尔”联合军演。美军“尼米兹”号航母战斗群、日本自卫队“出云”号准航母和印军“维克拉马蒂亚”号航母参演。

2017年11月，特朗普展开其执政后的首次亚洲之行。在此前后，美国政府正式提出“自由而开放的印太战略”，将“印太”作为推进外交战略的地缘框架，宣称美国将与印太地区建立“新伙伴关系”。这一战略旨在替代奥巴马政府实施的“亚太再平衡”，正日益成为美国对华展开地缘竞争并制衡“一带一路”倡议的主要依托。美国的“印太战略”并非空架子，过去一年多来不断得到充实和细化，政策手段、资源保障、实施机制等逐渐清晰，对中美关系及中国周边安全环境的影响不可低估。

美国以“印太战略”应对“一带一路”

“印太”是一个地理和战略意义上的概念。根据特朗普政府2017年底发布的《美国国家安全战略报告》作出的定义，“印太”是指“从印度洋西海岸至美国东海岸的广大区域，这是世界上人口数量最多、经济最具活力的地区”。

特朗普政府并非“印太”的首倡者，“印太战略”可以说是过去十多年美国持续调整其亚太政策的结果。早在2007年，小布什政府就在其发布的《21世纪海上合作战略》中宣称，美国的战略重心将由大西洋和太平洋转向太平洋和印度洋。到奥巴马执政时期，美国开始加强对印度洋和太平洋地区的战略统合，尤其是抬升印度在美国对外战略中的地位，全面拓展与印度的关系。2010年，五角大楼发布的《四年防务评估报告》提出，印度已成为印度洋以及更广阔地区的“安全净提供方”，美国需要加强与印度的安全合作。时任美国国务卿希拉里·克林顿表示，“要在太平洋扩展我们与印度海军的合作，因为我们认识到印太地区对于全球贸易和商业有多么重要”。2015年1月，美国和印度共同发布了《美印亚太和印度洋联合战略愿景》。

“印太战略”之所以能在特朗普时期最终成形并得到充实，与中国的“一带一路”倡议密切相关。美方认为“一带一路”具有使中国成为“欧亚大陆霸主”的潜力，“中国的主导会破坏印太地区多数国家的主权”。曾任美国海军学院院长的海权理论家阿尔弗雷德·马汉很早就提出，控制印度洋和太平洋至关重要，可以使相关国家沿着欧亚大陆边缘投射力量，美国应与民主国家构建“跨国海上联盟系统”，以抗衡位于欧亚大陆的强国。二战结束后，美国国家安全战略的核心目标之一就是防范欧亚大陆出现霸权国家。苏联解体后，美国对外战略的“关键性和长期性”目标就是“阻止地区或大陆霸主的崛起”，“防止因资源过于集中于某一欧亚大国而对美国构成类似之前苏联那种全球性挑战”。在很多美国战略界人士眼中，“一带一路”实际上是“中国特色的印太战略”，中国正借助“一带一路”在整个欧亚大陆展开“地缘经济攻势”，并基于此不断“扩张”安全和政治影响力，进而挑战美国在二战后形成的霸权基础。显然，“印太战略”体现了一种鲜明的“海权”思想底色，旨在从太平洋和印度洋东西两线遏阻欧亚大陆可能出现的“霸主”。

过去两年来，特朗普政府的多名高官都谈及或暗示中国正在印太地区展开“胁迫性”行动，通过“掠夺性经济”“南海军事化”等方式谋求霸权，损害相关国家的“主权”，试图“在印太地区取代美国，扩展政府驱动的经济模式的影响力，按照有利于中国的方式重塑地区秩序”。针对这些挑战，“印太战略”的具体制定者之一、美国国务院助理国务卿帮办黄之瀚等在阐释这一战略的内涵时指出：所谓“自由”，是指该地区国家不受他国胁迫，而且能够在本国国内维护自由民主体制;所谓“开放”，是强调“印太”地区海上交通线以及贸易和投资的开放性，尤其是南海不被任何国家控制。

美“印太战略”取得一定进展

2018年以来，特朗普政府加紧充实其“印太战略”的具体内容。在经济领域，2018年8月蓬佩奥国务卿访问马来西亚、新加坡、印尼，出发前夕还在美国商会主办的“印太工商论坛”上发表题为《美国对印太地区经济前景的构想》演讲，称美国“不是为政治影响而投资，而是奉行合作关系经济学”，“我们相信战略伙伴关系，而不是战略依赖关系”。美国并未展开与“一带一路”规模和资金量对等的竞争，而是聚焦数字经济和网络安全、能源和基础设施发展等领域，并先期投入1.13亿美元的“预付资金”，以调动更多私人资本参与“通过能源增进发展和增长”（EDGE）等具体行动计划。

美国商务部、能源部和国际开发署等机构也推出一系列政策，推動美国商业界扩展与印太地区的联系。2018年11月，彭斯副总统在《华盛顿邮报》撰文称，美国在印太地区的贸易总额每年约为1.8万亿美元，为美国创造了330万个就业岗位;美国在该地区的投资总额高达1万亿美元，超出中日韩三国在印太地区的投资额之和。彭斯表示，美国与印太地区经济关系的拓展将主要依赖私营资本，推动更多具有可视性利益的项目。

在安全领域，“印太战略”聚焦“海上安全”、人道主义援助和减灾、维和能力提升、打击跨国犯罪四大领域，以东南亚和太平洋岛国为重点，并加大对孟加拉湾沿岸国尤其是斯里兰卡的投入。2018年5月，美军太平洋司令部正式更名为印太司令部。蓬佩奥在访问东南亚期间宣布美国将投入3亿美元，用于强化印太地区的安全合作。2018年8月，美国举办新一期年度性“东南亚合作训练”（SEACAT）。美国还同新加坡启动“数字防御合作计划”支持印尼和菲律宾等国打击跨境武装分子。此外，由于孟加拉湾位于印度洋和东南亚的结合部，地缘战略地位日益突出，加之斯里兰卡等国已成为“一带一路”的重要合作对象，美国对这些国家也加大了关注力度。

值得注意的是，美国战略界尤其是军方对太平洋岛国的重视程度也在显著提升，担忧中国通过增加对岛国港口等基础设施的投资而进一步获取安全影响力，甚至建立海外军事基地。美国和澳大利亚已经与巴布亚新几内亚共建马努斯岛军事基地，美军力量加快重返太平洋岛国地区。根据彭斯的说法，2018年美国已向印太地区投入总计5亿美元的安全援助，其中4亿用于军事领域，超过此前三年的总和。

虽然特朗普政府不像奥巴马政府那样高调推动价值观外交，但源于美国外交的长期利益和传统关切，“印太战略”也逐步加大了对民主与治理问题的关注，而且美方希望借此对“一带一路”形成更加全面有效的制衡。彭斯2018年11月出席在巴布亚新几内亚举行的亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议期间，宣布美国将推动耗资4亿美元的“印太透明倡议”。特朗普政府强调，“良政”是美国印太愿景的核心部分，将支持该地区的“负责任政府”推动民主和法治，要求各国尊重个人权利、保障宗教和言论自由、打击腐败等。“印太透明倡议”旨在增强相关国家的能力建设，提高其捍卫自身主权的能力，避免落入“别国制造的债务陷阱”。彭斯此次还在APEC工商领导人峰会演讲时颇具挑衅性地宣称，“威权主义和侵略行为在印太没有立足之地”。

在政策协调架构方面，特朗普政府大力推动“美日印澳”四边机制（Quad）。2017年11月这一机制得到重启，目前参加四边对话的官员仍是司局级，但不排除提升层级的可能性，军方人士日后或许也会直接参与。2018年11月，美日印澳四国外交部高官在新加坡举行第三次会晤，在海上安全、反恐、互联互通等议题之外又增加了强化地区网络安全的内容。除了四边机制，美日澳、澳日印等三边协调机制也在逐步走实。比如，在经济方面，美日澳三方已决定共同支持地区基础设施建设，为此签署了三方基建合作备忘录，成立“种子基金”，其中日本出资100亿美元，澳大利亚出资20亿美元。

2018年6月1日，时任美国国防部长马蒂斯在新加坡第17届香格里拉对话会上发表演讲，谈及美国的“印太战略”。

在“美日印澳”核心圈之外，法国、英国等欧洲国家也成为美国拉拢借重的对象。法国马克龙政府提出“印太轴心”构想，担心“一带一路”不仅影响其在欧洲、印度洋地区的利益，还会损害在非洲地区的利益。法国制定《2018法国和印太地区的安全政策》文件，英国推出“亚洲全域”（All of Asia）战略，法英两国防长还多次表示将参与美国主导的“航行自由行动”。尤为值得警惕的是，台湾方面试图借助已由特朗普签署成法的《与台湾交往法案》和《亚洲再保证倡议法》，积极参与美国的“印太战略”。

如何看美“印太战略”走向

美国“印太战略”虽取得不少进展，但也面临一些障碍和挑战，其前景如何取决于以下几方面因素。

一是特朗普本人对“印太战略”的态度。很大程度上，“印太战略”体现了美国战略界建制派人士的想法和偏好，特朗普的兴趣可能并不太大，他对于地区政策的主要关注点仍在于调整经贸关系和应对朝核问题。美国智库战略和国际问题研究中心东南亚项目主任埃米·西莱特认为，特朗普本人缺席2018年11月巴新APEC领导人非正式会议，加重了地区国家对美国“印太战略”有关承诺严肃性的质疑。

二是美国国务院、国防部等部门的人事调整会对“印太战略”走向带来一定影响。马蒂斯2018年6月曾在参加新加坡香格里拉对话会期间大谈“印太战略”，而今却已离开美国国防部长岗位。当初负责制定“印太战略”具体内容的代理亚太事务助卿董云裳也已离开国务院。此外，对于“印太战略”的优先事项，美国国会与行政部门之间存在不同理解，不少国会议员认为美国应当重新加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）——其前身就是特朗普上台后立即宣布退出的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），避免“美国优先”政策损害美国与印太地区的经济关系，从而为“印太战略”提供强有力的经济支撑。

三是美国与盟友伙伴之间的协调问题。日本、澳大利亚、印度都明确希望减少“印太战略”的对抗性色彩，既反对“美中共治”，也对美国借“印太战略”对华过度施压抱一定戒心。日本安倍政府将“印太战略”改称为“印太构想”，原因在于“戰略”一词容易引起中国的警惕心理，使用“印太构想”也更容易得到东盟国家的支持。2018年11月1日澳大利亚总理莫里森在澳亚洲协会发表演讲时称，“今后一段时期，我们将不可避免地处于更高烈度的美中战略竞争之中。”他同时表示，“重要的是，美中关系不要演变成用对抗来定义。”2018年6月印度总理莫迪在出席香格里拉对话会期间强调，印将推动自己的“印太政策”，印太仅是地理概念，印度倡导建设自由、开放、包容的印太。

四是其它地区国家对美国的“印太战略”抱有疑虑。印尼、泰国等东南亚国家认为，“印太战略”的核心是美国、日本、印度和澳大利亚构成的四国合作机制，东盟在地区格局中具有的“中心性”将因此受到挑战。东盟还意识到，美国“印太战略”很可能会引发中美对抗，导致东南亚国家陷入选边站队的困境。2019年1月在泰国清迈举行的东盟外长非正式会议上，各方就推出东盟版本的“印太战略”进行了深入讨论，印尼外长蕾特诺强调要以东盟为核心，确保“印度洋和太平洋不得被用于自然资源和海洋主导权争夺”。韩国也对“印太战略”持谨慎观望态度，担心本国在地区格局中的地位因此下降。根据俄罗斯战略界的评估，美国“印太战略”的实施，将对俄罗斯的“大欧亚伙伴关系”倡议构成干扰，尤其是美国加大拉拢印度将对俄战略利益产生较大影响。

（作者为当代世界研究中心研究员）