生态文明立法若干基本问题探讨

□ 梅凤乔

2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案首次将“生态文明”载入其中，并明确国务院行使的职权包括“领导和管理”“生态文明建设”。在这个重要背景下，社会各界，包括部分政协委员、全国人大代表以及法学界专家学者，不约而同提出，应尽快启动国家层面的生态文明立法。

2018年12月16日闭幕的中国生态文明论坛南宁年会通过的《生态文明·南宁宣言》在凝聚与会各方共识的基础上建议，“加快制定生态文明建设促进法”。实际上，地方生态文明立法早已先行。在过去10年的时间里，先后有贵阳（2009、2013）、珠海（2013）、厦门（2014）、杭州（2015）、湖州（2016）、十堰（2017）、东莞（2018）等7个城市和贵州（2014）、青海（2015）、福建（2018）等3个省份出台了生态文明地方法规。这为国家层面的生态文明立法积累了宝贵的经验，值得进行深入的总结。但国家层面的生态文明立法仍有许多问题值得探讨。

江西铜鼓

基本概念

生态文明立法，首要问题就是对“生态文明”以及“生态文明建设”等基本概念做出准确界定。遗憾的是，目前对于“生态文明”以及“生态文明建设”并没有统一定义。在地方生态文明立法中，2009年通过的《贵阳市促进生态文明建设条例》最早对“生态文明”做出界定。其中第二条第二款载明：“本条例所称生态文明，是指以尊重和维护自然为前提，实现人与自然、人与人、人与社会和谐共生，形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式的经济社会发展形态”。这一定义对后来的贵州、青海、杭州等地的生态文明立法有关“生态文明”的定义产生了重要影响。这些地方的生态文明立法无一例外地将“生态文明”视为一种“社会形态”（见表1）。

上述定义存在的瑕疵之处在于，将“生态文明”等同于“生态文明社会”，所给出的定义实际上是指“生态文明社会”。究其原因，主要是由于人们大多不知道“生态文明建设”一词是“‘生态文明社会’建设”的简称，从而引起不应有的误解。

学界关于“生态文明”的定义倒是不少。归纳起来，主要有三种代表性观点：一是历史主义观点，认为生态文明是人类为建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和；二是理想主义观点，认为生态文明是一种“崭新文明形态”，它以人与自然和谐共生为主要特征；三是现实主义观点，认为生态文明就是人在处理其与自然的相互关系时所达到的先进状态。实际运用中，不少人将这三种观点混杂在一起。这充分反映出社会现象的多维特性。面对同一社会现象，不同人站在不同角度，所看到的结果也是不同的。由于法律要在现实生活中加以实施，所以，在生态文明立法中对“生态文明”一词做出界定，比较可取的是现实主义观点。具体而言，可以将“生态文明”界定为：人或人类社会按照“尊重自然、顺应自然、保护自然”的理念处理人与自然之间的关系所达到的先进状态。

表1 地方生态文明立法关于“生态文明”的定义

立法定位

在生态文明立法中，还需要慎重考虑的一个问题就是，与传统环境法之间的关系。如果这一关系不能得到正确处理，可能的结果是，它与现有的环境法律法规之间将难免出现大量的交叉重叠之处，或者失之于空泛，难以起到生态文明立法应有的作用。

基于前述对于“生态文明”的理解，拟议中的《生态文明促进法》或《生态文明建设促进法》应定位于“弘扬先进”，而传统环境法则侧重于“守住底线”。

以企业污染防治为例。《中华人民共和国环境保护法》第四十四条规定，“国家实行重点污染物排放总量控制制度。重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”也就是说，对排放污染物的企业来说，国家和地方污染物排放标准以及依法分解落实到企业的污染物排放总量指标是企业必须达到的“底线”要求。该法中有很多条款都是围绕如何守住这样的“底线”而制定的，比如该法“法律责任”部分的第五十九条、第六十条、第六十三条、第六十四条、第六十九条就规定了超标或超总量排污企业应承担的行政责任、民事责任和刑事责任。

“守住底线”固然重要，但对于保护环境、实现人与自然的和谐共生而言，这是远远不够的。事实上，即便一个地区所有排污单位都达到“底线”要求，而随着社会经济的快速发展，环境污染和破坏依旧难以避免。另一方面，无论是企业还是其他社会组织，抑或是公民个人，在保护环境的能力和水平方面都会存在差异。对于那些妥善处理人与自然之间的关系，在同时代达到领先状态的人或事，应当予以大力推动和推广，使之成为一种社会潮流。换言之，生态文明立法就是要把社会上存在的、经得起实践检验的处理人与自然之间关系的最积极因素调动起来。所以，它与传统环境法之间是一种互补关系，两者缺一不可。当然，传统环境法也不乏鼓励先进的条款，它与生态文明立法之间在定位上的差异是相对的，而不是绝对的。在2015年中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》中，就包含了大量传统环境法应当规制的内容，比如，要求“设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”、“健全生态保护补偿机制”等。这主要是为了弥补传统环境法存在的缺陷，应当通过制定或修订传统环境法加以落实。生态文明立法应重在“弘扬先进”。

政府作用

生态文明立法之目的，就是要推动生态文明建设；而生态文明建设目标，则是为了建成生态文明社会。这就需要不断探索能够有效处理人与自然之间关系的先进做法，并使这些做法在全社会得到弘扬。比如，绿色建筑在其整个生命周期中，能够最大限度地节约资源（包括节能、节地、节水、节材）、保护环境、减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间，所以，原环境保护部在2016年发布的《国家生态文明建设示范县、市指标（试行）》中就要求，东、中、西部地区城镇新建建筑中绿色建筑应分别不低于50%、40%和30%。但由于绿色建筑成本会有所增加，在缺乏激励措施的情况下，绿色建筑很难得到发展。类似情形在生态文明建设领域具有普遍性。这就需要政府在生态文明建设中充分发挥引导和激励作用，使那些有助于实现人与自然和谐共生的先进做法得到日益广泛的应用，促进生态文明建设取得实效。

与此同时，政府在生态文明建设中还要起到示范带头作用。仍以绿色建筑为例。既然绿色建筑符合生态文明建设的需要，那么，就应当要求所有使用财政资金建设的项目在建筑方面必须达到绿色建筑要求；同时，对政府机关在用的建筑按照《绿色建筑评价标准》分期分批进行改造；相关信息应当向全社会公布，接受社会的质询。这对全社会重视绿色建筑、建造绿色建筑将起到积极的推动作用。推而广之，凡是要求社会做到的，政府及其工作人员应当首先做到。在这方面，美国联邦政府自克林顿总统上任伊始就推行并延续至今的“绿色政府”行动计划，非常值得借鉴。英国政府采取类似做法，推动政府自身节能减排。据统计，2016～2017财政年度，英国政府部门整体的温室气体排放量和废物产生量相对于2009～2010财政年度分别减少了33%和32%，相应地，节省费用达1.34亿英镑，可谓成效显著。

生态文明立法既要体现政府在生态文明建设中的引导、激励作用，又要明确要求政府在生态文明建设中发挥示范带头作用。必要时，还应当通过制度创新，创造市场，让市场在生态文明建设中迸发出活力。总而言之，生态文明立法应当全面落实《中华人民共和国宪法》规定政府“领导和管理”“生态文明建设”的职责，妥善处理政府与市场之间的关系，让各种积极因素在生态文明建设中发挥出应有的作用。