民族地区村民自治行政化倾向——来自126个行政村换届选举的分析

王海斌，宋玉营

（广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530006）

一、问题的提出

从上个世纪80年代开始，村民自治就成为国内外学者关心关注的研究话题。在海外，村民自治已经成为学者们研究中国政治的重要窗口，其中代表性的学者有欧博文、约翰·詹姆斯·肯尼迪、曼宁等。西方学者受自带的浓厚民主情怀影响，他们更多的是以农村民主选举的程序、制度、影响因素和政治效应等作为村民自治研究的切入点[1]。归纳起来，国外学者主要通过经济发展、县乡政权、村民行为的政治心理、绩效分析和制度建设等五个维度对民主选举进行研究[2]。因而，有学者认为乡镇领导是影响村庄村民选举发展的关键因素[3]，因为县乡政权在实施作为国家政策的村庄选举时存在着选择性执行的情况[4]。但是，从整体上看，农村村民的权力意识在逐步增强，越来越多的中国村民开始用权利话语解释和挑战不规范的选举[5]。当然，也有学者观察宗族文化、人口流动等因素对村民自治的影响，他们认为经济发展水平和县乡政权的干预对农村民主选举产生的影响比宗族文化和人口流动等因素产生的影响要低[6]。国外学者虽然从多个维度对中国村民自治进行了研究，对推动我国村民自治提供了一些有益参考。但是总的来说研究面相对分散，而且不够系统。

在国内，民主选举作为“四个民主”中的重要组成部分，自然也引起国内学者们的研究兴趣。因为，村委会的民主选举是村民自治的起点和关键[7]，也是村民自治的基础和标志[8]。但是，对民主选举的研究并未成为国内学者的研究村民自治重点，他们更多的是针对西部少数民族地区的经济发展、宗教文化、精英群体、法律保障等因素对村民自治的影响进行研究，主要采取实证调查或田野调研的方式进行，旨在从宏观层面掌握村民自治的现状、困境以及可以选取的改进途径。当然，也有学者专注于民主选举后的村民自治研究，指出规范民主选举的主要对象应该是乡镇政府，因为其存在操纵选举的问题，并提出民主选举后农村需要进一步完善民主管理体制和继续加强以村民为主体的农村自治新秩序的建设[9]。显然，基层政府对村委会换届选举干预过多已经成为当前村委会选举中存在的主要问题之一[10]。因而，也有学者认为应该顺势而为，积极主张“加大国家基层政权建设力度，实现村干部的国家化和专业化”[11]。可见，国内学者对村级自治行政化所持的态度并不一致，主要可以划分为3类观点和立场：一是极力反对村民自治行政化；二是主张村干部的国家化和专业化；三是构建“村民自治——行政”村级治理的复合二元结构[12]。

综上所述，当前学术界对西部民族地区村民自治行政化倾向研究还不够深入，这也为本研究预留了较大的拓展空间。因此，本文认为通过A区126个行政村换届选举对民族地区村民自治行政化进行分析研究，具有非常鲜明的时代意义和实践意义。

二、现状分析

1994年民政部下发的关于开展村民自治示范活动的通知之中首次提到“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督），民主选举在村民自治中的分量不言而喻。本文将A区126个行政村作为调查对象进行研究，其总人口共有60多万，有23个少数民族群众居住，汉族和壮族是A区的世居民族，其中壮族人口占其总人口30%。在2017年村“两委”换届选举期间，采取问卷调查、走访调查、面对面访谈等调查方法，对A区村“两委”干部的概况统计分析，掌握了A区村民自治的主要特征以及行政化倾向的主要表现。

图1 主要组织者对村民自治认知程度调查

（一）主要组织者对村民自治的认知程度

据统计，2017年村“两委”换届选举中共选举产生村干部760人。为掌握主要组织者对村民自治的认知程度，本文设计了“你认为政府应该在农村治理中占主导地位吗（类别1）”“你认为村委会在实施农村治理中是否发挥了自主性（类别2）”“村委会在接受政府工作的同时能否兼顾好村级事务（类别3）”等3个类别的问题，共发出760份问卷，收回703份，其中有效问卷为695份，调查数据如图一所示。有455名村干部认为政府应该在农村治理中占主导地位，占比65.4%；有430名村干部认为村委会在农村治理中不能发挥自主性，占比61.9%；有450名村干部认为村委会在接受政府工作的同时不能兼顾好村级事务，占比64.7%。从数据中可以看出，超过半数的村干部对基层政府存在依赖心理，自身对村民自治主体性认识存在缺失；同样有超过半数的村干部认为村委会在农村治理中未发挥自主性，这个数据进一步认证了村委会对政府的高度依赖性，换句话说，正是由于村干部默认了政府主导地位，才使村委会难以在农村治理中发挥自主性。此外，政府过多的行政事务安排，已经导致村委会难以兼顾做好村级事务。

（二）主要参与者对村民自治的认知倾向

图2 参与者对村民自治的认知程度

有学者认为，农民作为社会中的弱势群体，人微言轻，很难影响到政府的任何决策[13]。为此，笔者从126个行政村选择了好、中、差3种类型12个村的180名群众进行面对面访谈，通过了解村民对村委会换届选举的看法，从而掌握村民自治参与意识的倾向性。调查发现，有114名群众认为在村委会换届选举中政府和村委会共同参与，占比63.5%；还有15名群众认为政府全程干预村委会换届选举，占比8.5%；仅有38名群众认为政府没有干预村委会选举工作，占比为21.2%；其他群众表示对换届选举不关注或者不知情。从数据中看，有93.2%的群众发表了自己对村委会换届选举的看法，表明村民对换届选举的知晓程度较高，民主的概念在一定程度上已经渗透到农民的意识中。但是，村民对村委会换届选举过程的认可程度并不高，认知倾向偏向于政府主导而村委会被动参与，村民自治选举村委会的参与意识与参与实践并不对等，意味着民族地区村民自治过程中会出现参与危机。

（三）主要表现

1.办公议事行政化。政府部门很多时候是以下达任务的方式将那些本该由自身承担的工作移交给村委会，久而久之这种自上而下的任务分配变成政府与村委会都默认的工作关系。各级职能部门也纷纷效仿政府此类行政行为，把业务工作逐级压到村级，将村委会作为各项工作落实的“最后一站”，导致村委会承担着大量的创建考核任务，各种临时性工作任务、考核评比更是应接不暇，造成村委会办公议事方式中都带着浓重的行政色彩。村民自治在其实际运行中产生明显的行政化倾向，与其承担着大量不能给村民和社区带来直接受益的事务有关[14]。如A区较多壮族群众聚居的K村位于三个地级市的交界处，交通便利，区位优势明显，因此经常作为迎检示范点接待各级各部门的检查，经常有各级领导下来督查，每次督查都会发现不同的问题，发现问题后又会下发督查通报，要求限时做好整改，往往上一次的整改还没完成，新的督查事项又下达了。

2.工作性质行政化。民族地区在经济发展上往往处于下游水平，与非民族地区差距较大，因此民族地区在同样工作情况下承受着更大压力。以G村为例，该村是A区最偏远的乡村，村中85%是壮族群众，据统计，该村需要参与的上级事务有社会服务、民政、综治等5大类共计34小项，平均每个村干部要负责上级事务达8项之多。调查还发现，这些少数民族聚居的村庄，习惯论资排辈，更愿意选出那些年纪大、在村庄中有威望的“族长”担任村干部，在一定程度上造成村庄的“精英”严重外流。因此，在年龄和学历结构不科学的情况下，村干部连完成上级政府交办的事项都显得“心有余而力不足”，要想让村干部带领村民通过自治实现乡村振兴是基本上不可能的。

3.督查考核行政化。民族地区村委会的工作较多是来自于政府的安排和部署，长此以往，容易导致村委会离开了政府的指挥就不知道如何开展工作，甚至有时连组织村内群众开展村级事务都需要政府牵头，原本村委会可以自行决定的事务有时也受惯性思维的影响要征求得到政府的批准和认可。A区中基本上每个行政村台账都有党建检查、精准脱贫、生态乡村等资料6类98盒。部分上级部门台账资料检查存在片面追求“规范化”的现象，评分标准机械化，村干部为迎接检查而加班加点“造材料”“造台账”的情况经常发生，村民自治职能已被行政工作所覆盖。

三、存在的主要问题及原因分析

（一）基层政府行政嵌入过度

图3 A区近三届村干部年龄结构图（单位：10%）

在民族地区村委会换届选举过程中，上级政府参与村干部选举过程已成为一种普遍的现象，甚至出现政府直接指定村干部候选人或者通过要求上报村干部候选人名单对人选进行调整的情况。从选举机构的设置到选举过程的组织、候选人的资格审查，再到对违法行为的处罚和对当选村委会成员监督罢免权的规定，可以看出乡镇政府对村民选举行政控制倾向[15]。从调研中发现，每次村委会换届前，A区组织部门都会下发相应的换届选举实施方案，要求改善年龄结构，以35—50岁为主体，注重用好年富力强的50岁以上的农村优秀人才；要求提高文化程度，高中（中专）及以上学历的村干部比例要稳步提高；对多民族村民居住的村应有人数较少的民族的成员。为此，本文还专门对2011年到2017年近3次村委会换届选举班子结构进行了对比分析，以更加直观反应政府行政行为嵌入村委会选举后带来的变化。当然，期间A区村干部总人数均维持在750至760人之间，其人数变化对数据分析对比影响较少，可以忽略，为方便统计数据，将3届村干部人数取平均数755人。在调查过程发现，2011年换届选举后（如图三所示），30岁以下有30人，占比4%；30至45岁有220人，占比29.4%；45岁以上有499人，占比66.6%；2014年的数据是6.5%、34.2%和59.3%；2017年的数据分别是8%、40.7%和51.3%。从这3组数据可以看出，近三届村委会换届选举后，村干部平均年龄逐年下降，中青年村干部数量不断增加。当然，政府还关心村干部的文化程度发生的改变（如图四所示），有一组数据变化比较明显，就是初中及以下学历的村干部占比明显下降，获得中专（高中）及以上学历的村干部数量也逐年增加，证明政府对村干部年龄和文化结构的调整取得了明显的成效因而，每次村委会换届选举看似是引领村民自治的新开始，但实际上只不过是政府行政主导的再次延续。

图4 A区近三届村干部文化结构图（单位：10%）

（二）法律法规和制度的缺位

当前，宪法和《村组法》对村委会性质作了明确界定，各地也结合自身实际制定了相应的实施办法，但是这些既有的制度办法总体规定过于原则，主要是强调组织建设。村委会选举的程序性不规范容易导致“贿选”现象的出现，同时《村组法》没有明确的规定，容易造成贿选事实认定难，处理难[16]。2017年村“两委”换届选举期间，A区共收到来自群众的举报54件，50%以上的举报件涉及选举程序不合法或者贿选。法律法规具有一定模糊性，则容易给基层政府灵活处理村民自治问题创造了空间，这必定削弱了法律法规本该给村民自治提供的保障。

（三）村民自治的民众参与度较低

据统计，A区平均参选率为65%，参选率最低的村仅为53%，证明村民对选举的参与意识较低。有学者指出，有些离集镇较远的村庄，由于村民对投票选举较为淡漠，投票时到主会场投票的人不到总数的一半。为了保证选举的有效性，往往需要设立流动票箱，到各家各户去收票。这在一定程度上削弱了投票的保密性，影响了村民的自治选择[17]。但是通过调研，本文发现设置流动票箱已经成为发动村民投票的主要形式，主会场的投票人数甚至达不到法定选民数的三分之一，这也容易引起其他村民的不满情绪，很多换届选举期间的群众上访事件都是因此而引起的。

四、避免行政化的具体措施

（一）基层政府从管理主导向服务主导转变

一是在民族地区换届选举和处理其他重大村级事务过程中，政府要主动避免行政指令式的参与模式，更多从公共服务供给上为农村提供支持。二是要重塑村民自治在农村社会治理中的权威，扫清村民自治的外部障碍。基层政府应该扮演村民自治“护航员”的角色，要深刻意识到国家政权稳定的“定海神针”在农村，要主动扫清“宗族势力”“黑恶势力”为村民自治撑腰。三是要从法律层面和实践操作层面遏制贿选。必须要在法律上对贿选进行界定，明确贿选的行为有哪些，对贿选法律处理程序和措施要有明确规定，规范相关部门联合打击贿选行为的法律机制。

（二）实施村民自治制度化与法治化并轨

一是要厘清基层政府、村委会和村民三者间的法律关系。明确基层政府、村委会和村民三者在村民自治中的权利和义务，进而明确法律规定的指导协助关系，明确指导和协助的内容和范围，明确哪些事项属于村民自治范围，压缩基层政府利用法律法规模糊性规定而灵活干预村民自治的空间。二是构建村民自治权力决策、监督和救济制度。从制度上明确村民会议和村民代表会议的决策地位，进一步规范和落实村务公开制度，减少村干部对村务公开内容和时间操作的随意性。三是建立村民自治行政干预问责制度。在政府干预村民自治过程中，村委会缺少相应的司法救济制度，这一片法律空白需要弥补。加强村民自治非法干预的立法工作，明确规定政府如果将村级组织纳入其下属机构，必须给予适当的警示和处罚。

（三）强化村民自治主体意识并畅通参与途径

一是要健全村委会在乡村治理各治理主体中的协调机制，并给与村委会充分的话语权。在乡村振兴与乡村治理现代化的顶层设计中，要凸显村委会的主体地位，最重要的是要明确村民自治中主客体关系，以发挥村委会推动村民自治的“主场优势”。二是要调动村民参与自治的主动性和创造性，注重解决村民在民主决策和村务管理等重要环节中的参与困难，切实把村民会议和村民代表会议作为决策村级事务的核心机构，处理好村委会与村民会议、村民代表会议之间的关系，并对村民会议和村民代表会议的运行规则和决策程序进行明确规定。三是要加大村民自治的参与广度和深度。在民主决策方面，凡是涉及公共利益、公共事业必须坚持村民“一事一议”制度；在民主管理方面，必须建立“三资”管理制度，充分发动村民形式民主管理权；在民主监督方面，要增强村务公开的透明度，杜绝村干部暗箱操作。