城乡关系进程中的户籍制度功能演化

摘要：城乡关系的发展过程与户籍制度功能的演化是密不可分的，从本质上来说，户籍制度的出现以及其在不同时期、不同阶段功能的变化应当是为了解决城乡关系发展中出现的一些问题，户籍制度的功能演变在新时期应更多地关注资源分配和公平的问题。城乡统籌发展通过在资源与权利分配、公共产品供给与发展成果分享等方面的无差别对待，有利于实现城乡经济、社会、政治、文化的共同发展。

关键词：城乡关系;户籍制度;迁移变化;功能演化;

中图分类号：D631.42    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）24-0038-03

一、城乡关系与户籍制度功能的界定

（一）城乡关系的内涵及演进

所谓的城乡关系，从社会关系的角度来看，它主要指的就是农村的人进到城市去打工，进而形成了工农的城乡关系;而从经济关系的角度来看，主要指的就是农村的农业以及城市的工业这两者之间的城乡关系。在任何关系内容中，经济关系和社会关系都是其中最重要的几种关系之一。在城乡关系中也不例外，基于此，在对城市和乡村关系的发展变化研究仍然要抓住这两个方面。[1]在对城乡关系的经济和社会关系梳理清楚后，然后将在此基础上与我国户籍制度的功能演化联合起来，再进行进一步的探究和分析。从生产力与生产关系的角度来看，我们可以这样来分析城乡关系发展和变化的一个阶段过程：在最初，城市与农村之间还不存在明显的差异，而城市和农村在社会分工上的一些差异使得城市和农村之间开始有了区别;而后城市的发展逐渐趋向于工业，自此城市的经济相较于农村而言有了比较大的差别，城市化的进程逐渐开始;接着，随着城市化的不断加深，农村与城市之间存在的差异越来越大，直到现在。[2]

（二）户籍制度的属性与功能

户籍制度属性是对户籍制度本质与特点的概括，由自然属性与社会属性构成，体现为户籍制度的不同功能形态。户籍制度的自然属性是指不以人的意志为转移，不因社会制度意识形态的不同而有所改变的客观存在的制度特性，表现为户籍制度的一般功能。从户籍制度产生的历史、国外户口管理的实践以及行政管理的原理来看，我国户籍制度最基本的功能主要包括登记和管理功能，其中登记功能主要指的就是对我国人口数据的录入，任何一个人从出生开始就需要到相关的机构进行登记，在以后的婚姻状况、常住地、暂住地、迁入和迁出等等都需要到相关的公安机构进行登记，而且即使是在去世后仍然需要到相关的公安机构进行死亡登记，注销这个人的身份。[3]而管理功能就是在登记功能的基础之上的，在系统有了登记的数据之后，国家可以根据登记进入系统的数据进行综合的分析管理，让政府对社会公民的管理更加方便。户籍制度的社会属性是指户籍制度作为政府治理国家的一种手段在协助政府进行国家管理过程中所体现的与一定社会生产关系相联系的特性，通过户籍制度的特殊功能体现出来。[4]

二、城乡关系进程中现行户籍制度功能演化分析

在我国的城乡关系的发展和变化过程中，户籍制度的功能也在随着不断地调整和变化。

（一）城乡互助发展与户籍制度社会管理功能的发挥

城乡关系中的第一个阶段就是城乡互助发展，这个时期正处于新中国成立不久，秩序混乱，百废待兴，政府将经济发展和恢复战争创伤作为首要的工作任务。因此，在几次重要会议中都将主题放在了与经济发展相关的方面。在经过分析研究认为，在当时城市和农村在经济发展上存在不小的差距，因而提出了城乡互助发展的策略。于是在城乡互助策略的实施背景下，就出现了较为严格管理的户籍制度：政府加强对城市资本的控制，从经济上进行掌控，而在农村坚决打击地主势力，让农民能够拥有土地自主权。从其作用上分析，户籍制度的出现就是为了弥补新政府对城市治理的漏洞，人们通过办理户籍能够让政府对社会民众的了解更加深入，同时通过收集的数据能够进一步对当前社会的实际情况加深了解，从而帮助政府对国家更好地进行管理。[5]而户籍制度首先是在城市出现的，该项制度在城市实行了一段时间后，到1951年10月，国家开始在农村实施这项制度。其功能相较于最初实行的时候有了一定的变化，但是变化的程度也是比较小的，这个时期的户籍制度主要是为了统计城市和农村的人口数量变化，为国家经济结构的发展做出调整，同时能够让相关的公安机构对社会的治安进行更好地管理，从而保证社会良好的秩序和普通社会民众的安全。

（二）城乡“二元”发展与户籍制度新功能结构形成

在城乡互助策略成熟后，为了更好地促进我国经济的发展以及我国人们对美好生活的需要，政府开始在经济的结构上进行调整和转型，将经济发展的重心放在了重工业的发展上，同时对我国传统的农业的发展在结构上进行了一定的优化和调整。后来的两项运动更是将重工业发展作为经济发展的核心这一理念贯彻地更加彻底。[6]但同时这样的发展策略同时也给社会的发展带来了一些阻力：比如城市和农村在资源的分配上变得更加不合理，过重的负担让一些城市出现反作用力等等现象，因此为了解决在大力发展重工业的基础下出现的这些社会矛盾，政府的相关部门提出了城乡二元发展的解决措施，优化城市的资源结构，从而不至于让城市因为负压过大，导致出现反弹作用的现象。同时扩大农村农产品的销售路径，促进农村经济的发展。基于此，这个时期的户籍制度的新功能性得以形成：

1.对社会管理的功能仍旧存在，通过统计社会人口数量帮助实施对社会的管理。

2.在限制功能上得到加强。这个时期对人口的迁移进行了比较严格的管控，使人口迁移的数量得到限制。

3.分配功能得以固化。由于这个时期的户籍制度在限制功能上得到了加强，因此形成了地域上所谓的城里人和农村人，造成了资源上的不平等，而由国家根据实际情况对不同地域的资源分配也在变化，譬如口粮的供应、医疗教育资源的分配等等，这标志着分配功能的强化。

因而这个时期的户籍制度在功能上又呈现出一些变化，首先还是具有帮助政府对社会进行管理的功能，通过登记户籍，政府能够更加方便地对我国人口数量进行一个记录，同时掌握人口数量变化的动态，从而为国家实施相关经济措施提供一定的基础。其次表现在人口迁移的功能上发生了变化，在此之前，关于人口迁移的问题上并没有比较明确的限制或者条件，但在这个时期，不能再随意地进行人口迁移，一方面限制遷移是为了各个地区、城市与农村的人口比例更加合理，另一方面则是为了更好地优化不同区域之间的经济结构。在对人口迁移做出限制之前，有比较多的人为了自身的发展和对当地经济发展的不满，而迁入其他经济发达的地区，进而导致出现了一些地区人口不足，经济发展落后，而另一些城市人口太多，重压过大的现象。其中限制的主要内容包括限制农村人口向城市人口的迁移、由落后城市向发达城市的迁移等等。[7]

（四）城乡统筹发展与户籍制度隐性分配功能的凸显

城乡统筹发展的政策第一次被正式提出并执行的时间是在党的十六届三中全会，在这次大会上正式确立城乡关系发展的方向和方针，同时也意味着我国城乡关系的发展进入了一个新的历史阶段。

所谓城乡统筹、是指在国民经济和社会发展战略的制定及具体政策实施过程中，将城市与乡村、工业与农业、城市居民与农村居民作为一个整体加以谋划，通过在资源与权利分配、公共产品供给与发展成果分享等方面的无差别对待。实现城乡经济、社会、政治、文化的共同发展。城乡统等的立足点是农村利益的实现，注重对农村进行“反哺”，其本质是为了让资源的分配更加公平化，即保证农村的居民在政治、经济以及文化等等各方面能够与城市对等。

从城乡统筹战略高度来看，户籍制度利益与资源分配功能显得格外突出。户籍制度的利益分配功能主要是指与户口相挂钩的城乡居民资源配置功能。随着改革开放进程的推进，对于一些在日常生活中必须使用的资源，在对其的控制权上国家也在不断地放松。随着就业市场化程度的提高以及非国有企业数量的増多，就业以及与就业相关的各种社会保险逐渐与户口脱钩。因此，城乡统筹进程中现行户籍制度的分配功能，主要体现为那些由地方政府提供的、与城市户口相关的、具有排他性的公共服务。

1.二元就业制度。在城乡统筹发展的政策背景下，我国在劳动力市场的建设中取得了一定的进步，各个地区都建立了一个统一的市场，准备招纳人才和还未就业的劳动力统一到相应的劳动力市场，不仅让招募者和被招募者的选择更加多样化和自由化，而且在很大程度上规范了劳动力市场，从公平的角度相较于以前的劳动市场而言有了比较大的提升。但是对于不同户籍的劳动力，在就业的各个方面还是存在比较大的差别，例如工资待遇、就业机会和就业政策等等，其中特别明显的就是政府在一些政策上显现出来的“差别对待”，对拥有本地户籍的劳动力来说，政府会提供一系列的优惠政策来帮助其就业，而那些外地的劳动力不仅不能享受到当地政府在就业上的帮助和支持，反而会对外地劳动力设置一系列的阻碍。同样的岗位，当地的劳动者和外地的劳动者在薪水的待遇上总是不一样。

2.二元社会保障制度。我国在对各种保险制度的建立上已经趋向完善，例如养老保险制度、医疗保险制度等等，但是根据相关部门的统计，农村和城市的居民在各种保险的投保比例上还存在比较大的差距。

无需置疑，户籍制度隐性分配功能，形成了城乡之间的许多不平等问题。

三、城乡关系视角下户籍制度功能演化的内在逻辑

从户籍制度功能的变化过程，我们可以由此延伸到所有制度从其出现、变化到成熟的一个过程。在城乡关系的发展与变化过程中，户籍制度的功能也在随之发生不断地变化，在各个时期侧重点有所不同。将城乡关系的出现、发展变化的整个过程与户籍制度功能的变化结合起来我们可以发现，似乎户籍制度出现的时间和城乡关系在某些方面初次显现矛盾的时间大致相同，其实它在最初诞生的目的就是为了解决城市和农村之间出现的这些问题，因此这也就可以很好地解释为什么在城乡关系的不断发展和变化的过程中，户籍制度也在跟随着城乡关系的变化而不断地发生改变。城市和农村之间的关系主要包括经济、政治、文化和人口等等方面的关系。经过分析我们可以发现，如何让城市和农村实现快速的发展、城市和农村在目前的发展已经达到一个什么样的程度、城市和农村在发展过程中遇到的各种困难和问题，这三个方面就促使了我国户籍制度在不同时期其功能的变化性，同时它也是我国户籍制度在功能上之所以不断进行变化和发展的内在逻辑。

在城乡关系的发展中，城市和农村发展不同步、不均衡的问题成为了城乡关系发展进步的主要根源所在，而城市和农村发展之间的问题并不是一直不变的，在不同的时期，两者之间的主要问题和矛盾也有所不同。在城乡关系的初期阶段，这个时候城乡关系水平的发展程度还比较低，于是经济问题在这个时期成为主要的矛盾。而到了城乡关系发展的中期，城市和农村之间的差距也在逐渐地加大，主要是经济和文化方面比较明显。如果农村的人吃不饱饭、穿不暖衣，而城市的人却与之相反，这成为了阻碍我国城乡关系继续向前进步以及社会和谐稳定的主要问题，所以户籍制度的功能在这个时期更多地关注资源分配和公平的问题。

总结

通过上面的研究我们可以总结出，我国户籍制度诞生的最初就是为了解决在建国初期城乡秩序混乱以及经济差距的问题，后来为了促进城乡关系的不断发展和进步，围绕着城乡关系在不同时间产生的问题不同，户籍制度在功能上也就随之而发生变化。在城乡关系的演化进程中，户籍制度针对其发展中出现的问题进行相应的调整，对城乡关系的发展有着不可或缺的作用和意义。

参考文献：

[1]本刊编辑部.重塑城乡关系，促进乡村振兴的解读《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》[J].中国农村科技，2019（5）.

[2]王茜，王美艳，蔡昉.城乡关系进程中现行户籍制度功能演化逻辑[J].广西社会科学，2014（9）.

[3]查华超.我国城乡制度的演化路径问题研究——基于制度关联视角的分析[J].重庆工学院学报（社会科学版），2008（8）.

[4]余灏哲，李丽娟，李九一.一体化进程中京津冀水资源利用与城市经济发展关系时空分析[J].南水北调与水利科技，2019（2）.

[5]吴静，孙金金.城市化进程中土地利用与城市发展耦合关系研究——以吉林省为例[J].湖北农业科学，2016（11）.

[6]张国胜，陈瑛.我国户籍制度改革的演化逻辑与战略取向——以农民工为例的新政治经济学分析[J].经济学家，2014（5）.

[7]李飞武，傅晨.农民工户籍制度改革意愿及解释——基于广东省珠三角地区调查数据的实证分析[J].农村经济，2015（5）.

作者简介：唐馨怡（1993—），女，汉族，海南海口人，单位为云南大学，研究方向为法律史。

（责任编辑：董惠安）