设区市改进和加强地方立法工作的对策研究

设区市获得地方立法权以来，地方立法工作取得了很大的成就，同时也面临立法能力与立法需求之间存在不匹配情况、公众参与地方立法的积极性、主动性不高与“开门立法”的要求之间存在矛盾、地方性法规案的起草渠道较为单一、立法机制不够健全等一些困难和挑战。未来要做好设区的市地方立法工作还有很多基础性的工作要做，建议从以下几个方面努力：

一、思想层面上，了解地方立法的基本规律，紧跟时代要求

（一）坚持地方党委对立法工作的领导

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的特征，也是指导立法工作的最根本的原则。当前我国正处于亟需通过立法做好顶层设计、用法治方式推动改革发展的关键时期。一方面，党在谋划改革决策时，要考虑决策与法的关系，保证改革措施的合法性;另一方面，立法机关在立法时，要考虑法律与改革的适应性，为改革提供法律依据或者可供实验、试点的空间。

（二）筑牢立法为民理念

牢固树立以人为本、立法为民的理念，则是我们党的根本宗旨和重大决策在立法领域的具体体现。检验法律法规的一个重要标准就是看它是否能够为人的更全面、更充分的发展提供保障。这也决定了地方立法工作要始终以保障和改善民生为重点，深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着力研究解决人民群众普遍关心的问题，通过立法体现人民利益、反映人民愿望、维护人民利益、增进人民福祉。

（三）树立依法立法、打造“良法”理念

“良法”、“善治”是社会主义法治的应有之意，也是新时期国家治理体系、治理能力现代化的必然要求。一要严守地方立法权限范围。设区的市地方立法必须严格依照《立法法》规定的权限和程序，准确理解和把握地方立法的权力边界。从横向看，设区的市地方立法主要集中在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三大事项。从纵向看，设区的市地方性法规可以规定执行性、地方性和先行先试性的事项，但不得涉及立法法规定的只能制定法律的事项。同时，在地方立法实践中还需要明确设区的市人大与其常委会立法权限划分、设区的市地方性法规与本级政府规章立法权限划分以及设区的市地方性法规与上级政府规章的关系。二要坚持不抵触原则。设区的市制定的地方性法规、规章不得与上位法相抵触。三要做到精准立法。立法质量是法律法规的生命，是立法工作永恒的主题。地方立法更应当正确处理立法数量和立法质量的关系，不求大而全，但求精当、管用，这也是国家治理体系现代化的应有之意。

（四）把握新时代脉搏，突出地方特色

改革开放四十年，中国通过改革积累了大量的国力、财富，人民的生活大幅提高，但是过于对发展、效率的重视也带来了不少负面的影响，这个负面影响逐渐成为未来发展的制约。党的十九大报告认为中国社会主要矛盾已经从人们日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾，转变为人民日益增长的对美好生活的需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，中国共产党以最高决策的方式作出的这一判断标志着中国的改革要有一个重新的布局和开始，标志着我们要对整个社会的既得利益进行调整和重新布局。进行利益再分配的手段就是法治，是全面依法治国。这也给新时代的立法工作提出了新的要求，要坚持党的领导，更好地服务于大局，服务于更好地解决现阶段主要矛盾，协调好不同群体之间的利益关系。设区的市地方立法作为全面依法治国的重要组成部分，如何从制度设计上服务于地方改革发展稳定的大局，研究本地人民群众普遍关心的问题，协调各方利益，维护公平正义，是时代交给立法者的任务。

二、制度、机制层面上，从科学性、民主性两方面加以创新

科学的立法工作机制和方法，应当有利于充分发挥立法主体和各立法参与方的作用，提高立法过程的效率和立法质量。

（一）打造科学化、民主化立法制度

立法制度是立法活动、立法过程所必须遵循的各种实体性准则的总称，是社会主义法制的重要组成部分，是提高立法质量的前提和保障。就地方立法而言，没有好的立法制度，就很难制定出高质量的地方性法规。因此，要以制度的常态化推动立法的科学化、民主化。一是立法选项评估制度;二是多元化起草制度;三是立法论证听证制度;四是立法质量评估制度;五是人民建议征集反馈制度;六是备案审查制度。加强规范性文件备案审查制度建设对促进法治政府建设具有积极意义。要积极推进备案审查信息平台建设，提升规范性文件备案审查信息化水平。完善内部审查工作机制，加大主动审查力度。

（二）打造党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局

对于设区的市地方立法工作，存在一种错误认识，认为立法是人大一家的事，对政府在立法过程中的作用认识不清，这种认识导致无法充分发挥政府及其相关行政部门的积极性，进而导致立法拼盘的现象。因此，在澄清错误认识的基础上，建立人大、党委、政府常态化的沟通互动机制，才能保证各方全面系统地掌握立法需求、信息，整个立法活动才能协调有效运转。

三、保障、激励层面上，加强立法人才建设，提升公众参与度

（一）建设人尽其才、协调运转的立法工作队伍

按照《宪法》的规定，立法权是人大的主要职权，有效发挥人大作用是提高立法质量的关键。选拔专业化、职业化社会精英，改善人大代表及专职委员比例是目前人大制度改革的重点和方向。这一方向对设区的市地方立法工作的指导作用可以尝试从两个方面展开：一是在市级人大常委会的层面，可以增加有法律背景的常委数量;二是在立法工作机构的层面，要遴选高层次法律人才进入人大法制委、法工委工作，并在编制上为立法工作的顺利展开提供保障。

当然，立法工作不是人大一家的工作，设区的市政府职能部门也要高度配合，政府法制工作部门也要落实好编制人员，搞好学习培训，提升工作人员的法律素养。

（二）建立完善立法队伍的流动机制

在一个位置呆长了，人的思维容易固化，缺少对新鲜事物的敏感度，而立法工作尤其需要创新思维。因此，立法工作人员的合理、有序流动是增强立法队伍创造力的重要途径。另一方面，立法是全面依法治国的基础，它不是孤立的环节，而是依法治国整体的有机组成部分，因此，畅通立法、司法、执法、普法队伍之间的交流对于提升依法治国的整体水平也大有裨益。

立法人员流动的形式可以多样化，比如选派立法工作人员到司法、执法等部门锻炼，选拔、选调不同部门的法律人才到立法队伍中来，以及同一系统不同层级的立法人才相互交流等等，这些形式可以综合使用。

（三）建立地方立法的人才库

立法工作不仅涉及法律专业知识，还涉及经济、生态环境、历史文化等相关领域的专业知识，但是要保障地方立法的质量，仅仅依靠立法工作者还是不够的，实践证明，任何一部良法的打造成功背后都有一个坚实的团队。建立一支熟悉法律及地方立法“三大事项”相关专业知识的各方面人才组成的专家库是提高立法质量的必然要求。当然，专家库的范围不应仅局限于上述范围，也可以遴选一些对立法工作能起到重要作用的人参与到立法活动中来。建议在专家库中给当地人大代表留下一定席位，以便更好地发挥人大代表的作用，使地方立法更接地气，更有生命力，从群众中来到群众中去，这也是立法为民的要求。

（四）建立合理的激励机制

公众参与立法必然要付出一定程度的精力、财力，因此适度的物质补偿及精神鼓励是必要的，建立合理的激励机制一方面可以对公众参与立法的付出给与一种补偿和肯定，从而调动公众参与立法活动的积极性，另一方面对增强立法工作人员的责任心也有益。立法队伍对立法质量的影响主要通过两个途径，一是能力，二是责任心。满足前一个方面要求的方法是加强培训、交流，满足第二个方面要求的方法是合理使用，适度激励。适度的外部激励也可以变为一种工作动力。建议通过颁发奖金、给与补助、公开表彰、晋级提拔等多种形式对在地方立法工作中提出好的建议办法、作出突出贡献的人给予必要的激励。

将立法权下放到设区的市是立法体制改革的重大变化，体现了新的形势下立法方向从管理型立法向服务型立法的转变，从重义务约束向重授权倡导的转变。对于初次获得地方立法权的设区的市来说，地方立法工作是一项全新的工作，应该符合当地实际，符合改革发展的大局，获得人民群众的拥护。

作者简介：

周冉（1980 ～ ），女，中共棗庄市委党校法学教研部副主任，讲师，研究方向：宪法学、法理学。