对完善卷烟市场监管体系的思考

吴军军

摘 要：党的十九大以来，从中央层面提出了我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，烟草行业在此背景下紧跟国家战略走高质量发展的道路，面对新形势、新要求，如何更好的为烟草行业的高质量发展保驾护航，对完善卷烟市场监管体系的建设成为思考的重要内容。文中从法律、外部和内部等方面分析了当前卷烟市场监管的现状及难点，并提出了新形势下完善卷烟市场监管体系的对策和建议，通过多管齐下的策略来进一步推动卷烟市场监管体系的完善，为烟草行业营造良好的市场经营环境，从而加快我国烟草行业高质量发展的步伐。

关键词：高质量发展;卷烟市场;监管体系;思考

一、引言

新形势下，烟草行业面临着新的机遇和挑战。2018年初，全国烟草工作会议针对烟草行业的实际发展现状确定了新一年的工作目标和工作要求。截止到2018年7月份，烟草行业发展态势良好，整个行业改革进程稳步推进并取得了积极的成效。2018年1月份～7月份，烟草全行业实现税收利润共7404.3亿元，同比增长9.45%，其中工业税利4520.3亿元，商业税利2842.8亿元，分别取得了同比增长11.73%和5.28%的成绩。此外，烟草行业在加强生态环境保护，污染物治理等方面也基本完成了阶段目标，二氧化碳排放量、化学需氧量、氨氮排放量及工业万元产值能耗以及万支卷烟能耗等多方面都呈现持续下降的趋势。但随着经济进入转型期，行业内外发展环境发生着深刻的变化，控烟浪潮的加剧，烟草行业经济占比持续下滑，特别是行业改革发展所面临的控烟履约、新型制品、完善体制等方面的多重考验，专卖制度面临着严峻的挑战，这一系列的问题将严重影响到行业未来的发展。

二、卷烟市场监管体系面临的新形势

推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。烟草行业贯彻落实中国特色社会主义思想，必须紧跟国家战略走高质量发展的道路，主动顺应新时代的新要求。

加强卷烟市场监管作为维护烟草专卖制度的重要途径和抓手，其效能发挥的好坏将事关行业高质量发展战略目标能否早日实现。此外，随着互联网经济的飞速发展，涉烟违法活动地由市场转向网络，违法行为人由实体转向虚拟，网上售烟、外卖平台售烟屡禁不止。电子烟、加热不燃烧卷烟等新型烟草制品的出现，不仅对涉烟法律适用以及两法衔接提出了新的问题，也给各地烟草专卖行政主管部门的市场监管工作带来了新的挑战。可以说，传统的监管模式已经不能满足当前卷烟市场发展的要求。从具体表现来看，卷烟市场秩序环境仍未根本好转，市场封锁不同程度地存在，不规范经营行为时有发生，假烟制售、卷烟走私以及真烟非法流通、烟叶非法流通依然严重，尤其是走私新型烟草制品对国内市场的冲击越来越大。[2]面对当前卷烟市场发展形势，必须加快构建统一开放且竞争有序的市场环境，不断完善卷烟市场监管体系，发挥出更多的监管效能，推动烟草行业高质量发展目标的顺利实现。

三、卷烟市场监管的现状及难点

卷烟市场监管工作内容繁杂，涉及面广，形势变化严峻，主要的问题难点有以下三个方面：

1.法律修订滞后、执法依据缺失，监管工作难以开展

从1991年全国人大常委会通过《中华人民共和国烟草专卖法》后，历经二十多年的风风雨雨，在此期间，我国加入了WTO，市场进程明显加快;在2008年爆发全球金融危机以后，全球贸易发展进入低迷期，我国的经济发展进入了新常态。虽然先后在2009年、2013年、2015年进行了三次小范围的修正，但随着外部环境的变化以及全面依法治国的深入推进，其实体法本身的漏洞，包括执法权责交叉重叠、部分权限不明确;相关法律内容落后于现实，管理名录跟不上新事物的发展，出现监管盲区;行政处罚力度明显低于当前经济发展水平，造成处罚效果未达到预期目的;一些法条的缺失或者不严谨，导致与新发布的行政法律法规之间的衔接出现问题，从而使我们的专卖执法工作逐渐陷入了被动局面。

2.违法方式新颖、手段更加灵活，传统方式难以应对

当今社会，科技的发展日新月异，“互联网+”迅猛发展，尤其是智能手机的普及化，人与人之间的沟通和联系变得愈发紧密，再加上物流快递行业的快速崛起，不法人員借助网络店铺、微信和QQ等方式销售假冒卷烟、走私烟，通过“化整为零”的运输形式进行托运以逃避打击，其违法行为不仅虚拟隐蔽性强，而且影响范围大、传播速度快、覆盖面广，监管部门稍有懈怠，涉烟违法网络就可能在当地生根发芽，严重危害本地区卷烟市场的正常经营秩序。同时，由于互联网的时间空间灵活性很大，这使得互联网涉烟违法行为的监控非常困难。此外，伴随着电子烟、加热不燃烧烟草制品、口含烟和其他烟草制品（鼻吸、贴片）等新型烟草制品的兴起，进一步增加了市场监管的难度。

3.思想意识缺位、队伍转型缓慢，执法理念难以胜任

长期以来，由于烟草行业所特有的垄断性和封闭性，在政企合一的管理体制下，一些执法人员因循守旧，只满足于维持现状，存在着依赖烟草的思想，缺乏责任意识和危机意识，对各项改革措施承受能力较弱。在日常工作中不注重在岗自学，不能与时俱进的提高自身的业务能力、工作的执行质效和办案的规范水平，不习惯于深入细致的精益管理工作，在做好查处、打击违法户的同时，却没有及时的将零售户提升到教育、培训和服务对象的层面来认识，难以快速实现从单一管理职能向符合服务职能的转变。队伍中仍然存在着贪图安逸、不求进取、得过且过的思想作风，在法律日臻完善的现实下，无法灵活运用烟草专卖法律法规处理问题，不能有效发挥专卖管理的监管职能。同时，由于外界对烟草专卖执法队伍的整体印象较为模糊，导致专卖执法人员对身处岗位的自我价值感和职业认同感普遍偏低。这里面既有法律支持不足、职能定位模糊的原因，也有控烟形势下受社会舆论对行业的负面导向影响以及专卖执法人员自身素质不高等因素，使专卖执法人员的潜能无法得到发挥，进一步导致专卖队伍转型缓慢，不能适应新的执法理念和任务要求。

四、新形势下完善卷烟市场监管体系的对策和建议

针对当下的卷烟市场监管现状，烟草专卖行政主管部门要高度重视，保持高压态势，持之以恒地推进对卷烟市场各种违法违规问题的监管工作，为烟草行业高质量发展保驾护航。

1.立法层面推动法律完善，执法层面强化跨部门协作

烟草专卖行政主管部门作为管理烟草行业的第一責任主体，是国家意志和法律意志的集中体现，应当主动担当更加有为，用自身多年来积累的行业丰富管理经验为人大等立法机构和相关政府部门的科学立法积极建言献策，研究出台加强卷烟市场事中事后监管的新法律法规，进一步将烟草专卖行政主管部门和市场监管部门的权力和义务、职责与权限进行明确划分，完善监管工作程序和两法衔接机制，建立起运转高效的工作运行模式。同时，针对当前部分法律内容仍然不完善的问题，通过开展跨部门协作，加强信息沟通，强化资源共享，建立健全与地方综治办、整顿办、公安、交通、市场监管、铁路、民航等多部门之间无缝衔接的监管机制，消除监管盲区。烟草部门要充分发挥其涉烟情报渠道多、信息灵和富有实战经验的优势，借助公安部门侦破大要案、抓捕犯罪分子及提供有力追刑证据的长处，以及其他相关执法部门所对应的管理权限优势和信息资源优势，强化各部门间的执法优势互补，形成强大的监管合力。

2.监管层面打造高效平台，运行层面探索新工作机制

随着市场上涉烟违法活动的日新月异，卷烟市场监管部门迫切需要创新监管手段，进一步整合行业信息化系统中的各项基础数据，以云计算、大数据等新技术为支撑，采集、归纳、整理、分析、分类、存储互联网上有关涉烟违法信息，通过数据分析平台的“算法模型”把关键信息从冗繁复杂的海量数据资源中提炼出来，先是专卖管理业务数据化，再是专卖管理数据业务化，让沉默的数据开口说话多跑路，真正使监管人员少跑腿，有效构建“互联网+”烟草专卖管理的监管体系，打造更加高效的卷烟市场监管平台，实现传统监管向智慧监管转变，进一步提高卷烟市场监管工作的针对性和有效性。在推动卷烟监管信息化建设中，统一为专卖执法人员配备移动监管终端和执法记录仪，在执法车辆上安装车载监控设备，实现监管执法过程实时、全面的数字化、智能化记录。强化线上线下一体化监管，加快推进电子数据取证执法的辅助工具研究，切实强化技术手段与监管业务的深度融合，提升运用技术手段发现违法线索和电子数据取证的能力，不断加大对互联网违法案件的监管打击力度。

在监管内容上，从保护未成年人、维护消费者利益出发，探索推动对零售户销售卷烟的经营信息进行采集和监管，如要求零售户在销售卷烟时登记购买人姓名、身份证号码、联系方式以及销售时间、品规、数量等信息作为台账，供监管人员对卷烟在零售终端的销售过程和去向进行追溯，进一步规范卷烟零售户的销售行为，防止被大户套购卷烟。

在落实“双随机一公开”检查方面，有效转变监管方式，将定期抽查、专项检查、网格化分类管理以及重点案件查处有机结合，实现“一次抽查，全面体检”。通过建设零售户诚信经营信息查询系统，将零售户的守法经营情况、违法经营查处信息以及管理部门的监管状态等内容实时公示，全面构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的烟草专卖零售许可证后续监管工作机制。借助实体网格加虚拟网络，拓宽公众参与途径，引入消费者共同加强对零售户的社会监督，形成集分析（Analysis）-计划（Plan）-检查（Check）-处理（Deal with）-反馈（Feedback）为一体的“APCD-F”工作闭环，既弥补并缓解了监管人力有限的压力，解决一些过去靠烟草部门单打独斗难以解决的市场监管难题;也有利于及时了解零售户的经营动态，发现各类涉烟违法违规行为，将监管关口由事后惩处前移到事前预防，有效提高市场监管水平。

3.队伍层面加快转型升级，人员层面设计好职业规划

卷烟市场监管的任务多，压力重，提升市场监管人员的思想意识至关重要。为了更好地将各项监管工作落实到位，烟草专卖行政主管部门应当逐步建立专卖执法人员职级发展路线和职业生涯规划，根据每个专卖管理人员的绩效评价、岗位年限以及技能等级等因素授予不同的职级称号和对应待遇，对长期扎根于证件管理、案件审理、市场监管、案件稽查、内部监管等一线岗位的人员要鼓励其钻研业务知识，走上专业化发展的道路，定期进行对话交流、心理疏导和慰问关怀，不断提高专卖执法人员的岗位自豪感和职业素养。努力在执法队伍专业化上实现新升级，在维护卷烟市场净化率的大目标下，按照执法职能划分，做强市场监管和案件稽查两支专业化执法队伍，强调外部形象，厘清监管执法和专业办案的职责分工。同时，利用职工进修学院和烟草网络学院的教学资源，在各省、市局建立专门的执法技能培训中心，科学制定系统的培训大纲和计划，紧贴实战需求，结合队伍素质现状，用菜单选学的方式有针对性的开展规范执法、证据固定、模拟演练、应急处理、典型案件办理等实战培训课程，全面提升专卖管理人员的专业素养和实战水平。在制定各项监管目标任务以及进行业绩考核时，应该从多方面指标因素进行综合考量和评价，通过明确个人发展方向以及精细化考核指标来进一步提升专卖执法人员的责任意识和使命意识，使卷烟市场的各项监管工作能够落到实处。

五、结语

烟草行业的高质量发展不仅要总结以往的做法和经验，同时还要冷静分析当前行业面临的问题和挑战，主动顺应新时代的新要求。目前，烟草市场体系还处于不断完善的过程中，而烟草行业的高质量发展必须以烟草市场环境的健康有序为基础。因此，烟草专卖执法人员必须采取多管齐下的策略来进一步加强卷烟市场的管控能力，不断完善卷烟市场监管体系，为烟草行业营造良好的市场经营环境，推动全行业尽快走上健康协调可持续、平衡充分高质量发展的道路。[3]

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[R].北京：中国共产党第19次全国代表大会， 2017.10.18.

[2]张建民.以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导全力推动烟草行业高质量发展[R].北京：国家烟草专卖局， 2018.08.20.

[3]潘立慧.以人为本 踏实工作 为楷模战略举措落实到位 实现苏州烟草健康协调可持续、平衡充分高质量发展而努力奋斗[R].苏州：江苏省苏州市烟草专卖局（公司）， 2018.02.24.