财政支出绩效评价指标体系设计讨论

朱静

摘要：近几年，随着财政绩效评价工作的全面开展，部分地方财政已初步建立起一套较为明晰的财政支出绩效评价指标体系。文章着重讨论了绩效评价指标体系中效果指标的设计存在的两种分歧，是否定量化和差异化问题。借鉴美国政府支出绩效评估指标体系的特点，结合现场评价经验分析了效果指标设计的定性和非差异化对绩效评价带来的不利影响以及坚持这种观点的原因，最后提出了建立科学绩效评价指标体系的建议。

关键词：财政绩效;评价效果;指标;设计;分歧

一、引言

20世纪七八十年代以来，美国、英国、加拿大、澳大利亚等发达国家为了解决财政困境和提高政府公众信任度，普遍推行了以绩效评价为核心的预算管理改革，建立了相应的绩效评价体系，并取得显著成果。2003年，我国从项目绩效考评入手，开始试点绩效评价工作。2011年4月，财政部提出“全面推进预算绩效管理，建立覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”，标志着我国中央政府层面的绩效预算改革开始全面启动。随着我国财政预算管理体制改革的不断深化，地方各级财政也在积极开展财政绩效评价工作。

近几年，通过成立专门的绩效管理职能部门，颁布出台绩效评价相关办法，公开招标引入第三方机构的积极参与，部分地方财政已初步建立起一套较为明晰的财政绩效评价框架和工作流程。一个较为完整的绩效评价项目经过前期资料收集、项目实施方案制定、具体现场评价、问题梳理及评分、绩效报告完成、专家评审、报告定稿等程序。上述系列程序中，在前期资料收集调研的基礎上，项目实施方案制定，特别是方案中被评价项目效果指标的设计尤为关键。它对指导评价人员明确项目重点，提高现场评价工作质量，完成客观公正的项目评分具有重要作用。

二、财政绩效评价效果指标设计的重要性及存在的主要分歧

众所周知，项目效果指财政资金投入后，所带来的经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等，是财政绩效评价关注的重点。它站在大众或受益者的角度，来评判财政资金使用效果。项目效果指标，即为实现上述目的而针对性设计的评分标准，因其重要性，故在评价指标体系中被赋予了较大的分值权重。根据评价项目财政资金拨付方式，评价的指标体系主要分两大类，即“专项资金”项目支出绩效评价指标体系和“后补助”项目支出绩效评价指标体系。以“专项资金”项目为例，评价指标体系分为三大部分，即，项目决策、项目管理、项目效果，分值权重为1：1：3。其中，项目决策及项目管理两部分，即项目共性指标，其关注的明细要点，已基本成熟和完善，概念清晰、分值明确。但项目效果部分，即项目个性指标，因每年财政资金项目较多，被列为评价的项目较往年也多有不同，所以暂未能形成某类或某项评价项目现成可用的个性指标。这就要求评价人员，在前期熟悉项目资料的基础上，针对所评价项目的性质和特点，设计项目效果指标。因效果指标在指标体系中占着举足轻重的作用，故该指标设计好坏直接关系到一个评价项目最终得分的高低。

目前，效果指标设计上存在的主要分歧，一是通过定性的描述来判断项目的效果还是设定数量化标准对其进行衡量;二是当一个项目开展形式多样且存在明显差异时，即评价项目为“1+N”型，这种差异是否予以考虑。在第一种分歧中，定性者认为，定量的方式过于精细，容易导致以点代面，更坚持用概念性描述来判断一个项目的效果。而定量者则认为，在可能实现的条件下，设置数字标准对项目效果进行比较衡量，更能客观准确地反映一个项目开展后的真正效果，简而言之，用数据说话。同样地，如果被评价项目为“1+N”型时，忽略差异者认为，考虑N项间的不同，也会犯过细的错误。效果指标设计在忽略差异的基础上，围绕“1”这个主旨展开，就可以达到评价的目的。

三、美国政府绩效评估指标体系的特点

美国是世界上最早开始对政府财政支出进行绩效评价的国家，其绩效评价突出的特点之一，即是评估指标体系的科学化。这种科学化主要体现在三个方面：一是客观性。《政府绩效和结果法案》明确规定，联邦政府部门在制定年度绩效计划时设定的绩效目标必须“用客观的、数量化的、可衡量的方式来表达”。联邦政府绩效标准常用的有投入、产出、效率和结果四个指标。其中结果指标用来衡量项目和服务的结果。例如，举办职业技能培训班，参加培训六个月后受雇用的人数。这些指标都是客观的、数量化的、具有可测量性，从而为绩效的统计、分析、比较、评估提供了基础。二是差异性。评估指标既要突出公平统一的权威性，又要照顾各个部门和项目的特殊性。例如，联邦管理与预算局在制定项目等级评估指标的过程中，将项目划分为七种类型，根据每类项目的特征有针对性的设计指标和问题。三是灵活性。对于难以定量测定的项目，经联邦管理与预算局授权，被评估部门可以选择其他的替代指标，但这些指标必须与绩效目标有相关性、能反映工作的重点，必须能够独立决定该项目的最后绩效是否与绩效报告相吻合。

美国绩效评估指标体系的科学化，反映出其在进行绩效评价时，尽可能使用定量的方式，同时充分考虑差异性。

四、定性和非差异化效果指标对绩效评价工作的影响

结合绩效评价的工作实际，美国评估指标体系的科学化具有很强的借鉴意义。在绩效评价的实践中，倚重定性的效果指标表现出明显的缺陷。因为，一个项目的效果好坏，过多依赖于评价人员的主观判断，缺乏科学性和客观性，最终导致评价流于形式，而无法真正反映项目效果。例如，一台地方性的春节晚会，定性效果指标设计为“晚会是否具有鲜明的时代特征”，定量的效果指标为“晚会收视率，并与同类型的节目收视率进行比较”。在评价现场，项目主办方提供了大量的现场图片和视频资料，当地的一线明星、华丽的舞美制作及尚佳的音响效果，戏曲、歌舞、小品、杂技和相声样样俱全，形式多样，内容多为当下政治、经济与社会生活中的热点。在丰富的资料面前，评价人员很难否定这台精心准备的晚会没有“鲜明的时代特征”。但如果通过定量的指标，晚会的收视率，即大众对晚会的认可程度，办会效果则可一目了然。如果收视率过低，再具有“鲜明的时代特征”的晚会，没有大众的认可，也只能是“自娱自乐”了。换言之，一台投入几百万的晚会只有廖廖数人坐在电视机面前，财政的钱无疑是大海抛石，没有太多实际意义。

所以，大量财政资金投入后带来的社会性、经济性和效益性才是财政绩效真正指向所在。定性指标对项目的评价往往停留在“投入产出”阶段，无法进一步深入挖掘资金使用效果。钱花了，晚会办了，投入是产出了，但效果到底怎么样，并不清楚，这远不是开展绩效评价工作的目的。定性指标掩盖了项目的真正效果，直接导致评价项目“个个高分，个个优秀”。

相比较而言，定量的指标简单、明确，操作性强，如一把利箭，直中项目靶心。它不仅能科学客观反映资金使用效果，还能积极地引导项目主办方分析原因，发现问题，总结经验，以及预算主管部门调整预算安排结构，避免财政资金使用浪费，提高资金使用效率。

效果指标设计上的第二个分歧，即，是否考虑N项间差异。如果忽略差异，在实施方案制定阶段，就为评价人员带来了很大的困难，不断力求在不同性质和内容的项目间找到平衡点，比如，一个公共文化服务的项目，其具体的内容和开展形式多种多样，有群众读书活动、文化宣传栏升级改造、（APP、微信及网页三维一体）公共文化服务平台建设、博物馆免费开放服务、基层文艺宣传活动等。其结果，生硬地在“群众文化”的主题下，拉出一个所谓“大而全”的效果指标来涵盖上述全部形式。由于设计的效果指标与部分项目间的相关性太弱，在报告评分阶段，为了避免分歧，只要和“大而全”的指标沾上边的，项目效果即可得分，这大大违背了绩效评价客观公正的原则。

其实，在效果指标制订时，不论坚持定性还是忽略差异化的作法，本质上均是采取模糊或“打擦边球”的方式对项目效果进行评价，将最能体现项目效果的核心内容边缘化，人为拔高项目评分，进而回避对关键性问题的讨论。这种作法，不仅降低了绩效评价工作质量，而且极大削弱了绩效评价的意义。

五、效果指标设计分歧的原因及科学化发展建议

近几年，随着领导的重视以及财政绩效评价工作全面开展，重绩效的意识也深入地方财政预算及业务主管部门。但长期以来，“报喜不报忧”“好面子”的思想根深蒂固，尤其当触及根本性问题时，预算部门始终坚持有利于自身利益的評价方案，以定量和差异化“过细导致以偏概全”为口实，主导方案重要指标设计，忽视必要的、科学和客观的方法。年复一年，长此以往，如果思想上无法真正抛弃和扭转这种芥蒂，绩效评价工作不会出现质的飞跃，只会成为每年财政预算资金安排的“陪练”，也就更谈不上对结果的运用和财政预算的积极导向作用了。

此外，财政绩效评价的主管职能部门，应积极地推进绩效评价的纵深科学化发展，不仅要在方案设计阶段大力引导预算部门，正确认识绩效评价发展的方向。同时，随着经验和数据的积累和丰富，还应分门别类建立一个系统、庞大的备用效果指标库。通过科学、规范的效果指标的广泛使用，来提高工作质量，减少评分争议，实现评价目的。

同时，作为第三方评价机构，应开拓视野，学习借鉴西方发达国家绩效评价方法的成功之处，结合评价实践，认真客观分析评价项目特点，用科学的方法，制定更能准确反映评价项目本质效果的指标，不断推动财政绩效评价指标体系的完善。

参考文献：

[1]秦文文，王积慧.关于完善成都市财政支出绩效评价体系的思考[J].中国市场，2016 （47）：51.

[2]姚刚.美国政府绩效评估的经验与启示[J].特区实践与理论，2014 （5）：74.