国家公园总体规划空间管控作用研究

马之野 杨锐 赵智聪

1 国家公园规划的探索进程

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务之一，是中国生态文明制度建设的重要内容[1]，随着一系列指导文件的出台，国家公园事业进入了快速发展阶段。由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》[2017]（以下简称《方案》）提出实施差别化保护管理方式，编制国家公园总体规划和专项规划，并做好与相关规划的衔接。目前已有4处国家公园体制试点区向社会公布了总体规划方案①，在缺少上位法规授权和相关技术规程支撑的情况下，各试点区对规划内容和编制体例进行了适地探索。从对外公示和内部交流的规划文件中可以总结出，保护优先原则和科学规划理念已经成为共识，但在功能分区设置、游憩组织方式、社区共管模式等规划内容上存在较多差异。部分试点区规划编制工作的参与者和研究人员对相关规划技术路线进行了介绍和解析，研究对象包括三江源国家公园黄河源园区、钱江源国家公园体制试点区、大熊猫国家公园陕西秦岭片区等[2-4]。

可以认为，现阶段国家公园规划编制工作的重点主要集中在梳理园区资源条件、整合管理体制、制定分类保护措施、完善保障机制等方面，规划方案对于试点区范围内已经实施的土地利用规划、城乡规划、环境保护规划和自然保护地规划还未提出有效的衔接路径，使部分待整合的生态空间成为规划真空地带。

另一方面，国家公园总体规划与专项规划之间，规划目标和管控规则的传导机制尚不完善。随着专项研究成果和试点经验的积累，还需要对试点区总体规划方案做出调整和优化。

2 总体规划的性质与作用

笔者认为，实现国家公园体制建设目标需要完整的国家公园规划体系作为支撑，通过不同层级的规划来发挥国家公园管理机构对国家公园范围内自然资源资产的保护和管理职能，具体包括系统规划、总体规划、专项规划和实施计划共4个层级[5]。各级规划的定位、作用和研究尺度均与国家公园目标体系紧密关联，即从全国性的发展框架过渡到每个国家公园的管理方案，从较为宏观的总体决策向更为详尽的实施计划转化，通过不同层级的规划解决不同精度的保护管理问题。其中，总体规划对于单个国家公园建设的指导作用最为直接和全面，在体制试点期内，总体规划方案的编制任务也最为紧迫。

根据《方案》，国家公园总体规划的性质应当理解为保护管理规划，是决定每个国家公园在未来较长时间内发展方向的综合性规划，它包含了国家公园的典型特征和保护愿景。国家公园管理机构通过实施总体规划方案可以有效调控园区范围内生活、生产空间的规模和比例，统筹园区基础设施布局和生态工程建设的时间安排；对不同功能分区内自然和文化资源的保护手段与利用方式进行差异化管理，合理引导保护地社区发展和外来访客行为。同时，规划方案所体现的生态保护理念，能够为周边区域自然保护地改革提供新思路和新方向。

3 总体规划的空间管控手段

国家公园作为完整的空间单元，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围[6]；在国土空间规划体系中，国家公园属于生态空间，并且是实行最严格保护的一类生态空间。在区域尺度上，国家公园的功能定位和管制要求已经十分明确，但具体到国家公园内部的空间利用关系，还需要国家公园管理机构做出制度性安排。

目前，各试点区范围内和边界外部都有较大规模的建制镇、社区居民点或林场场址，人地情况较为复杂，体现在生活、生产、生态空间关系上的矛盾十分集中，例如传统农牧业生产活动与物种保育的关系、社区自主经营活动与访客管理的关系、戍边生活保障与荒野保护的关系等。笔者认为，这些问题的表象可以归纳为本地居民生活、生产方式对自然遗产原真性的负面干扰未得到有效控制，而问题的根源则是国家公园利益相关者对于空间利用的受限范围和受限程度未与国家公园管理机构达成共识。

事实上，空间是各项管理行动的主要载体。作为国家公园保护管理工作的指导性方案，国家公园总体规划具有明确的空间属性，是实现国家公园空间用途管控的核心抓手，规划方案中的每一项空间形态内容都与国家公园管理目标紧密对应。其中，边界、分区和线路是总体规划协调园区人地关系的重要手段，通过多方参与的园区边界划定、差异化的功能分区设置以及访客体验线路调控，可以使宏观层面的国家公园概念细化为各利益相关方认同的保护管理共识。

3.1 园区边界划定

国家公园边界方案是生态资源保护共识在空间中的具象表现，经过利益相关方协商划定的边界方案，可以在保护管理工作的起点处化解资源利用矛盾。总体规划大纲阶段，园区边界是重点研究内容，将成为后续规划编制工作的基石。当总体规划获批实施后，边界方案便具有约束效力，是国家公园管理机构落实相关保护政策、施行管理措施的唯一空间依据，也是其他各类规划与国家公园规划进行衔接、协调的空间参照。当国家公园的资源本底条件、价值载体认定或保护技术水平发生明显改变时，国家公园管理机构需要通过修订总体规划方案来调整边界范围，并修改相关联的空间管控内容。

在边界划定过程中，保护生态系统及生态过程的完整性至关重要，将同一区域内近似的自然本底尽可能纳入国家公园范围，可避免出现规划真空地带。以三江源国家公园为例，原三江源国家级自然保护区和可可西里自然保护区没有全部整合划入三江源国家公园，当曲、约列古宗等保护分区被置于国家公园边界之外，这些保护分区与国家公园同属一个生态系统，对于河流源头的保护意义同等重要。即使由原保护站（已并入三江源国家公园管理局）负责管理，但有实无名的境况不利于该区域生态空间的整体保护，调整国家公园边界已势在必行。

另一方面，最大程度实现国家公园管理目标是边界划定的前提，方案调整过程需要各利益相关方的共同参与，并广泛征求公众意见，从而平衡国家公园建设的生态效益、社会效益和管理成本。因此，边界划定既要坚守生态保护底线，也要为属地经济发展和基础设施建设留有空间，尽量避免将城市建成区或人口稠密的建制镇划入国家公园范围（如武夷山市的星村镇、神农架林区的木鱼镇）。在社会共识的基础上，保护地管理体制改革将事半功倍，反之则举步维艰。

3.2 分区规划

分区规划是实现空间用途管控的重要手段，其作用是界定园区每一块土地受保护的严格程度和主要功能，在管理政策上平衡资源保护与利用的关系。例如在特定区域内是否允许人为干预自然过程，是否允许开展游憩体验活动，是否限制传统农牧业生产规模等。此外，分区规划还是连接国家公园总体规划方案与专项规划内容的纽带，各类规划措施都需要遵循分区规划中确定的保护强度，所以分区逻辑清晰、分区边界明确、管理政策一致（同一分区内）是分区规划的基本原则。

功能分区模式与国家公园的资源禀赋、核心价值和管理条件密切相关，这在各试点区的分区名称和划分逻辑上已有体现。例如，三江源国家公园以高寒草甸和高寒草原生态系统为主体，需要严格保护极为脆弱的水源地生态环境并兼顾少数民族传统牧业生产活动，一级功能区划分为核心保育区、生态保育修复区和传统利用区；东北虎豹国家公园以温带针阔叶混交林生态系统为主体，需要扩大野生东北虎、东北豹的适宜生境并保障戍边居民安全，划分为核心保护区、特别保护区、恢复扩散区和镇域安全保障区。各试点区的分区模式都融合了分级保护与分类保护思维，相较而言，三江源国家公园提出的两级分区思路更加清晰，空间管理政策更具有延展性。

综上，笔者认为分区规划需要以国家公园价值保护为根本依据，综合考虑自然和人文资源的敏感性特征、保护对象的理想状态、生态系统的兼容性和土地权属等因素，在一级分区中体现资源保护强度（分级），在二级分区中细化空间使用功能（分类），通过差异化的分区管理政策来实现总体规划的空间管控作用。

3.3 体验线路规划

首先，国家公园具有国家代表性和全民公益性，可以为公众提供亲近自然、了解自然的游憩机会。而游憩体验活动是全面展示国家公园自然资源保护价值的重要窗口，还是促进地区保护合作的有效手段之一。在保护优先的原则下，需要划分园区游憩空间并规划体验线路。其次，国家公园内部以大面积的自然生态系统为主，多数是访客不可到达的区域。结合园区门禁系统，体验线路规划可以有效调控外来访客的活动范围，落实分区管理政策。通过道路等级控制、交通运力和沿途服务设施配置，还可以进一步限定不同体验线路上的访客容量和体验参与方式，如乘车、骑马、徒步等行为细分。当一条体验线路穿越多个功能分区时，笔者认为应当采用同路不同级的管理政策，在高保护强度分区内的路段仅具有交通功能，沿途不设置游憩项目和服务设施。

4 空间管控的传导机制

4.1 与外部规划的衔接

国家公园总体规划作为一类空间性规划，在发挥调控和引导作用的过程中需要与国家公园所在地区的相关规划进行衔接、协调，如土地利用规划和城乡规划。由国家公园定义可知，国家公园具有面积大的特点，大部分体制试点区的空间范围跨越了多个市县级行政边界，有的跨越了省级行政边界，这也为国家公园规划协调工作设置了较大难度。就现阶段而言，国家公园规划的法律地位尚不明晰，试点区范围内城镇和农村居民点的规划事权归属于地方政府，在编制市县级土地利用规划和城乡规划时，对国家公园面积和空间位置的表述应当与国家公园总体规划方案保持一致，园区范围内属于禁止建设区，属地居民的生活、生产空间需符合国家公园分区规划要求。

待条件成熟时，建议增加国家公园管理机构的规划事权，并将国家公园总体规划作为园区自然资源利用和空间用途管控的唯一依据。在省域层面，国家公园作为一类自然保护地，全部划入省级空间规划②的生态空间。在市县域层面，国家公园总体规划承接省级空间规划对园区空间范围提出的管控要求，落实相关控制指标；代替市县级空间规划对国家公园内镇区和农村居民点的建设调控作用，国家公园一级功能分区与市县级空间规划分区形成对应关系。

4.2 国家公园各级规划之间的衔接

国家公园规划体系中的各项规划在层级上相互衔接，在内容上形成交叉，但解决问题的精度各有侧重，其中总体规划具有承上启下的作用。在国家层面，国家公园系统规划或作为全国自然保护地体系规划中的专项内容，规划所提出的宏观保护目标和发展理念由国家公园总体规划承接，但系统规划对于园区空间建设的指导作用十分有限。在国家公园层面，各类专项规划内容与总体规划方案提出的资源保护策略和空间管控要求相衔接，专项规划涉及的行动计划遵循总体规划目标并进行细化和深化。

值得注意的是，为确保国家公园管理目标自上而下的传导顺序，国家公园功能分区只能在总体规划修订时进行调整，与总体规划管控要求相冲突的专项规划实施结果不能作为编制新一轮总体规划时的现状依据。

5 结语

国家公园体制建设非一日之功，涉及法律、政治、经济、社会、自然、文化等多个领域，具有复杂性、整体性和长周期等特点，需要在立法保障、管理政策、规划制度和设计标准方面实现突破。在体制试点期内，国家公园规划编制研究应把握2个要点：面向中国国情，面向资源管理。

国家公园概念发源于美国并在世界各地不断演化[7]，西方发达国家积累的国家公园管理经验具有一定借鉴意义，但中国国家公园体制建设仍须立足于本国国情、地情，不能忽视社会文化积淀和经济发展水平对于自然保护地管理体制改革的影响。一方面，国家公园潜在区域内普遍存在动植物栖息地破碎化、核心保护片区分散化等问题，国家公园规划方案需要对生态功能空间进行有效整合，统筹行政管理边界、自然地理边界、生态保护边界、永久基本农田边界和城镇开发边界。另一方面，国家公园潜在区域多位于经济欠发达地区，传统农牧业生产是当地居民的主要收入来源，国家公园规划方案需要提供与空间管控要求相对应的生态补偿措施，使保护地社区的权责利对等。

当前国家公园体制建设离不开物质形态规划内容，但资源管理始终是国家公园规划的核心任务。因此，编制总体规划方案要从国家公园的管理需求出发，综合考量资源保护与利用的平衡关系，科学评估规划方案可能产生的短期即时影响和长期潜在影响。同时规划方案必须具有可操作性，使一线管理人员能够掌握规划、用好规划。

注释：

①《三江源国家公园总体规划》于2018年1月正式印发并实施，《东北虎豹国家公园总体规划》和《武夷山国家公园总体规划》分别于同年3月和11月公开征集意见；《祁连山国家公园总体规划》于2019年2月向社会征集意见。

②《生态文明体制改革总体方案》（2015）提出空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。