新时代国有林场森林经营方案编制与实施若干问题的思考——以浙江省淳安县国有林场为例

徐高福，余梅生，徐红兵

(1.淳安县新安江开发总公司，浙江 杭州 311700；2.淳安县富溪林场，浙江 杭州 311716)

自17-18世纪在欧洲形成森林经营方案的雏形，到20世纪30年代我国开始逐渐认识并开展相关实践，其内涵在不断拓展与深化[1]。当下，倡导生态文明、坚持绿色发展成为国家战略导向，而国有林场森林资源最丰富，在国家生态安全全局中具有不可替代的地位。事实上，国有林场的战略地位在全球各国毋庸置疑有着标志性作用，它反映了一个国家林业政策导向与森林经营水平。国有林场森林经营方案越来越受到高度重视，成为森林可持续经营管理体系的核心。笔者着眼于浙江省淳安县国有林场从深化改革步入全面建设现代林业的新时代，针对国有林场森林经营方案编制与实施中存在的问题和困难，提出国有林场森林经营方案编制要点及其实施、评估与修订建议。

1 调查研究实例背景分析

浙江省淳安县是全省国有林场面积最大、职工最多的县，拥有21个国有林场，其中新安江开发总公司(淳安县林业总场)下辖16个林场属企业性质；县林业局所属5个林场为准公益类事业单位。21个国有林场下设99个林区、83个护林点，权属总面积4.7万hm2，实际经营总面积4.22万hm2，林木总蓄积366.7万m3，森林覆盖率达95%，截至2017年底林场职工1 001人，其中在岗职工348人，退休职工653人。建有国家重点林木良种基地和国家马尾松种质资源库。淳安县林业总场曾荣膺“全国百佳国有林场”、“全国文明森林公园”等称号，其中姥山林场被评为2017年“全国工人先锋号”。

1.1 国有林场改革全面深化

为增强国有林场发展活力，更好地承担起千岛湖生态保护重任，根据浙江省《关于加快推进现代国有农林渔场建设的若干意见》、《关于加快推进国有林场改革试点工作的意见》和淳安县相关改革文件精神，结合淳安县国有林场实际，2014年启动完善国有林场改革试点，按要求完成了国有林场的“定性、定编、定经费”的“三定”工作。淳安县政府明确全县国有林场都要增挂“国有林场生态公益林保护站”牌子。县林业局所属5个国有林场在单位定性上为公益类事业单位 ，享受事业单位各项政策待遇。新安江开发总公司(淳安县林业总场)改革，从尊重历史，维护改革、发展、稳定的大局出发，保持企业性质不变，改革在很大程度上减轻了企业性质国有林场的职工工资负担，消除了历史债务，林场基础设施得到了改善。各级政府都给予大力支持。省委省政府帮扶重点是基础设施等方面，中央财政政策，除了改革解决了拖欠的社会保障费的历史遗留问题，主要是源源不断、持续提高的国家级公益林补助资金，相当于政府兜底保障，国有林场职工生活有了最基本的保障。

1.2 掀起创建现代国有林场热潮

随着国有林场改革后，浙江省林业厅于2016年提出了“现代国有林场”创建目标。淳安县国有林场围绕“生态保护优先、产业发展充分、基础设施完备、林区富裕和谐”的现代国有林场建设目标[2]，在修编实施国有林场森林经营方案的基础上，探索在保护中发展、在发展中保护的可持续经营模式。坚持生态保护优先，积极“防火、防虫、防病”，加强管护队伍建设，国有林场形成了多种树、少砍树氛围，实现了森林覆盖率、蓄积量双增长，千岛湖水质始终保持一流。坚持产业转型发展，依托自然生态资源，积极开展林相改造与森林抚育，变“造林”为“造景”，实施森林休闲康养旅游、花卉苗木、经济林和林下经济等特色“生态+”产业转型项目26个。加强基础设施建设，近5年累计投入近亿元建设“美丽林场”，改善国有林场的场部、道路、水电、监测等基础设施。把林区富裕和谐提上议事日程，举办职工系列文体活动，丰富林场职工业余生活；改善职工生活条件，提高国有林场职工收入。

2 编制与实施存在的常见问题

2.1 本底基础材料粗放，精确度不高、科学性不强

森林经营方案首先是基于二类森林资源调查数据，一方面往往采用的不是最近森林资源数据，没有及时更新，数据失真；另一方面二类森林资源调查数据多数是以县行政区域为总体进行精度控制得出的结果，极少数是以国有林场为总体控制精度进行调查，小班多数是目测数据，使用的精确度不能满足编案要求。基础数据与实地情况不一致[3]，资料不具有针对性，区域环境和社会经济调查不深入，难以调动经营主体或者实施者的积极性。

2.2 经营内容落地随意，原则性和灵活性结合不足

方案内容原则性强、可操作性差[4]。整个经理期没有全部落地和及时修编，有文字没图表或两张皮。如果落实到小班地块和年度、就无灵活性，但如果不落实到小块地块和年度，则更是少有执行、少有落实。

2.3 规划项目杂乱无章，传统经营与现代林业发展没有很好对接

规划内容多而全，针对性差，项目安排主观随意，受外部因素冲击大、无法实施。特别是现代国有林场改革之后，经营方式甚至经营主体发生了不同程度的变化，套用传统森林经营方案编制常常文不对题。现代国有林场建设目标与内容没有和森林经营方案很好衔接。

2.4 经营体系缺乏创新，不注重森林培育利用与配套项目及其投资逻辑关联性

森林经营类型组织、森林经营措施类型设计，存在二张皮的现象，二者之间的逻辑关系没有处理好。森林经营措施设计与生产所需的森林培育、病虫害防治等作业以及生物多样性保护、相应的基础设施不相配套，难以实施。

综上所述，由于国有林场森林经营方案的内部约束与外部监督机制不健全，审批反馈不够严谨，存在编制无动力、审批无制度、检查无办法、实施无约束的“四无”局面。

3 森林经营方案新要求与编制要点

3.1 国有林场森林经营方案新要求

2018年6月，国家林业和草原局林资发[2018]57号《关于推进森林经营方案编制工作的通知》提出了森林经营方案的新要求，认为经营方案是依法经营森林的需要，是当前林业主管部门面临的紧迫任务，是快速改变森林经营主体盲目经营现状和迅速提升我国森林经营水平的有效途径。国有林经营单位必须编案，未编制的必须尽快编制。凡是在2020年底前未编案的国有林场，其“十四五”采伐限额一律为零，所产生的后果由森林经营主体自己承担。编制方法和技术按《森林经营方案编制与实施规范》LY/T 2007-2012)和《简明森林经营方案编制技术规程》(LY/T 2008-2012)执行。

浙江省林业厅浙林办造[2017]10号《关于要求做好全省国有林场森林经营方案编制和实施工作的通知》，要求跨地(市)国有林场、省属国有林场和省级以上公益林占有林地面积百分之五十以上的国有林场森林经营方案，报省林业厅论证审批后实施，这就意味着全省几乎所有国有林场所编制的森林经营方案都必须经过省林业主管部门论证审批，全省统一规范，强化监督检查，有利于国有林场森林经营方案的实施与绩效考核。

3.2 国有林场森林经营方案编制要点

3.2.1 摸清基本情况，便于精准发力、精准施策 阐明编案国有林场的地理位置、自然环境条件、社会经济情况，重点说明机构沿革、发展历程及经营现状。

3.2.2 立足资源禀赋，建立森林资源经营管理区划与评价体系 包括经营区划、森林资源状况、上一经理期经营方案实施情况，主要是森林生态系统、经营能力与经营环境分析，森林可持续发展评价。

3.2.3 建设背景分析，厘清存在的突出问题与困难 从内外部背景入手，针对存在问题，一般采用SWOT分析法，发挥优势，克服弱点，利用机会，化解威胁；考虑过去，立足当前，着眼未来。

3.2.4 明确经营方针，提出经理期目标与森林功能分类布局 包括经营方针、本经理期目标、经营布局等。经营方针要因地制宜，高度概括。目标要量化，且与整个方案经营过程变化相关联，具有先进性、可达性、一致性。经营布局要具有稳定性和延续性，尽可能与两块牌子一套人马的森林公园的相关自然保护地功能划分协调一致。

3.2.5 划分立地类型，阐明森林经营分类与措施体系及专项规划 包括总体思路、珍贵森林建设、彩色森林建设、健康森林建设规划、大径材培育规划、造林抚育、种苗培育等。森林经营类型的组织要落实至每个小班，一个经理期内森林经营类型原则上应当具有稳定性和延续性，需要特别指出，一般不要把未成林造林地、宜林荒山荒地组织为单独的森林经营类型。

3.2.6 科学管理采伐，充分论证采伐分类与分项并合理安排伐区 包括采伐分类与分项、采伐限额、伐区安排、采伐管理等。

3.2.7 开展多种经营，保护和合理利用森林中的非木质资源 本着以市场为导向，保护与利用结合的原则，分析非木质资源经营现状，进行经营规划。

3.2.8 开发游憩资源，构建森林旅游发展与环境保护体系 包括森林旅游资源分析与评价、旅游发展分析、发展思路、森林旅游产品开发等。

3.2.9 强化资源管护，健全森林资源保护长效管理机制 包括森林消防、林业有害生物防控、林地林木资源保护、生物多样性保护、森林资源监测与档案管理等。生物多样性保护中要引进消化基于FSC森林认证的高保护价值森林概念的应用[5]。

3.2.10 夯实基础建设，以治理硬实力实现感知美丽 包括危旧房改造、林区道路建设、防火带建设、辅助设施建设、仪器设备购置以及智慧林场建设等。

3.2.11 加强组织培训，全方位提升治理软实力 包括机构建设、林业专业知识与操作技术培训、生态环境影响与保护教育、劳动安全教育、与村民关系教育等，实现组织力、指挥力、技能力、道德力、安全性、协调力的有机融合。作为国有林场对于FSC森林认证倡导的环境保护与社会责任感要有充分认识[6]。

3.2.12 筹措经营资金，进行投资分析与效益评价 包括投资概算、效益分析等。就森林经营方案的深度而言，其森林经营、森林采伐等核心项目要达到初步设计要求进行概算，明确资金筹措与平衡，并进行财务分析。效益分析应当包含生态环境影响评价、经济效果评价、社会影响评价等方面。

3.2.13 保障措施有力，推进森林经营方案落地生根开花结果 包括法律保障、组织管理保障、技术保障等相关内容。

4 森林经营方案编制与实施策略

4.1 把控编制质量

4.1.1 寻根究底，注重基础资源数据的准确性 当下，世界森林经营总体方向是多功能与近自然经营，走以生态系统为对象的近自然经营道路，遵循经营森林的生物合理性、利用自然自动力、促进森林反应能力三大原则[7]。这就需要作为森林经营骨干示范的国有林场对森林生态系统有着充分的认知，对国有林场每个小班资源了如指掌，把握资源的有限性与无限性、大与小、有用性与有害性、量与质、再生性问题。许多国有林场虽然有作为森林经营方案的主数据源的森林资源规划设计调查数据，但与实地相差甚远。在笔者看来，基础不牢，地动山摇，涉及森林经营项目的小班必须达到三类作业调查水平。

4.1.2 量力而行，注重政策性、时效性 森林经营方案经理期一般为10年，充满变数。在编案时要量力而行，不能好高骛远。要与相应的五年规划相匹配，减弱或消除预测与决策偏差的负效应。同时要适应新的经营环境，把握发展机会。

4.1.3 明确编案主体，国有林场的经营方案必须自我编制 森林经营方案不能真正实施的一个重要原因，就是要求编制方案的技术单位必须具有相应的林业调查规划设计资质，经营这就使得国有林场成为方案编制的旁观者。国有林场是林业科技创新的首要平台，长期以来，国有林场根据国家政策导向及区位功能承担了林业科学研究、生产试验示范、教学实习基地和林业新技术推广的重要任务，技术力量雄厚，完全有能力编制国有林场自己的森林经营方案。相比之下，目前乙级以下的具有林业调查规划设计资质单位有些是挂靠的，有些就是标准的“皮包公司”，大多不能编制出高质量的森林经营方案。建议由省级以上(甲级)专业调查设计单位培训指导，国有林场自我编制，自我实施，主管部门负责审批与检查。取消乙级(含)以下林业勘察设计资质的审批制度。

4.2 增加实施可操作性

4.2.1 原则性与灵活性相结合 严格执行森林经营方案设定措施是原则性。但内部条件和外部环境已经超出预期的变化，或者认识水平提高，可对原措施进行调整修正。

4.2.2 建立健全责任制 国有林场森林经营方案总体上实行“五年总控，年度调节”，必须强化年度的内部约束机制。一是将经理期的经营目标分解成年度目标，并依此编制年度量化计划。二是将年度目标按场长目标、部门目标、职(岗)位目标，将任务与保证措施落实逐层到位，形成各个部门目标框图。

4.3 加强监督检查

国有林场森林经营方案编制和实施情况要根据《国有林森林经营方案执行情况检查及实施效益评价办法(试 行)》进行管理，林业主管部门每年都要对国有林场森林经营方案实施情况进行监督检查，分析经营成果与年度目标的偏差、原因。实行森林经营方案年度绩效评定，将国有林场森林经营方案实施情况作为安排资金项目和绩效考核的重要内容，采取必要的奖惩措施。