环县退耕还林工程现状分析及对策措施

2019-03-25史亚锋

甘肃林业 2019年2期

史亚锋

环县位于甘肃省东部，庆阳市西北部，地处毛乌素沙漠南缘，是全省中部十八个干旱县之一，也是黄河中游一级支流水土流失重点县和陇东唯一的土地沙化县，自1999年启动退耕还林工程以来，对加快推进生态建设治理进程起到了举足轻重的作用，极大改善了农业产业结构和农民生产、生活状况。特别在十八大以后，国家又启动了新一轮退耕还林还草工程，为生态文明建设和精准扶贫，全面建设小康社会提供了重要机遇。通过对前一轮退耕还林还草工程进行深入细致的调研总结，结合现阶段国家对退耕还林还草相关政策措施等进行系统分析，为今后工程建设与发展做出有益的探索。

一、前一轮退耕还林工程建设现状

（一）工程实施情况。截至2013年底，全县共完成退耕还林（草）工程83.43万亩，其中退耕地还生态林33.75万亩，退耕还经济林0.055万亩，退耕还草0.03万亩，荒山造林45.3万亩，封山育林3.8万亩。至2018年底国家投资73985.742万元，其中农户补助69418.392万元，种苗补助4567.35万元，巩固退耕还林成果建设补助2300.26万元（其中，涉林项目0.92亿元）。全县退耕还林还草工程建设区域涵盖21个乡镇办，236个行政村，28097个农户、14.22万人。

（二）工程建设成效显著。一是局部地区生态状况得到改善。退耕还林工程累计新增造林面积79.5万亩，有34.2万亩坡耕地和沙化耕地、45.3万亩荒山得到了有效治理，全县水土流失治理面积累计达到427.49万亩，工程区每年每平方公里减少水土流失7510吨，蓄水1.45万方，水土流失得到了明显缓解；二是农民生产生活发生了变化。通过实施退耕还林，使农村劳动力从坡耕地粮食生产中解放出来，转向经济作物种植业、养殖业、农产品加工业、劳务输出等多种经营，加快了农村产业结构调整，增加了农民收入，全县有28097户、14.22万人人均直接受益累计达到4881.7元；三是夯实了农业发展的基础。退耕工程区共新修梯田58.58万亩，新建乡村道路500多公里，解决了76个村的行路难问题；建成骨干坝、淤地坝等水保措施128处，新增水土流失治理面积168万亩。完成基本口粮田建设17.41万亩，奠定了促进生态改善、农民增收和经济发展的长效机制，促进退耕区经济社会可持续发展；四是完成历年退耕还林工程补植补造12.21万亩，新造薪炭林9.63万亩，建立林产品基地1.85万亩，较好地巩固了退耕还林成果；五是全民生态意识明显提升。通过退耕还林工程的实施，激发了建设区广大干部群众投身建设绿色家园的积极性，铸就了“艰苦奋斗、顽强拼搏，团结协作、锲而不舍，求真务实、开拓创新”的退耕精神，增强了林业建设工作的和谐性。

（三）工程建设存在问题。由于受不利因素及错综复杂形势的影响，退耕还林工程管理面临新的挑战，亟待破解。一是由于补助到期的退耕地还生态林收益主要来源于国家补助资金以及符合国家级公益林划定标准纳入补偿范围，享受森林生态效益补偿基金（225元/公顷），这与国家多种惠农政策下种粮收益相比，经济损失较大，复耕愿望强烈，保护和巩固退耕还林成果压力越来越大；二是因建设项目征占用退耕还林地，特大干旱、水涝和病虫害等自然灾害原因导致退耕还林地受损，重新造林投入资金缺乏正常来源；三是缺乏退耕还林地的经营管理措施。2018年国家尽管安排了1999～2002年退耕还林森林抚育，但20元/亩补贴标准实在是太低了，无法有效组织农户落实抚育措施，林分出现明显分化；四是退耕户经营退耕还林地的积极性不高，缺乏长期稳定政策利益驱动等。

二、新一轮退耕还林实施进展状况

（一）新一轮退耕还林建设策略。党中央、国务院高度重视新一轮退耕还林还草工作，2014年国务院批准《新一轮退耕还林还草总体方案》，并同意当年安排退耕还林还草任务500万亩，2015年在批准安排1000万亩任务的同时，还将其作为2015年《政府工作报告》量化指标任务由国务院办公厅督办落实；随后国家发展改革委、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部《关于新一轮退耕还林还草总体方案的通知》，明确新一轮退耕还林还草依据第二次全国土地调查和年度变更调查成果，严格限定25度以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地15～25度坡耕地，并合理调整25度以上坡耕地中基本农田布局；国家林业局制定了《新一轮退耕还林工程作业设计技术规定》《退耕还林合同书范本》《新一轮退耕地还林检查验收办法》；财政部、国家发展改革委、国家林业局、国土资源部、农业部、水利部、环境保护部、国务院扶贫办《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》，明确要求充分认识扩大新一轮退耕还林还草的重要意义、扩大新一轮退耕还林还草规模的主要政策、工作要求等，进而明确了新一轮退耕还林工程是贫困山区脱贫致富、建设全面小康社会的重要途径，要把退耕还林恢复生态和带动林业产业发展相结合的思想贯穿在实际工作中，力争通过新一轮退耕还林工程将本地林业产业带动起来，走出一条大地增绿、增效、增质，农民增收的林业产业可持续发展之路，这不仅需要技术保障措施，更需要政策支持，才能达到长治久安的目的。

（二）工程实施进展。截至2018年底，环县累计完成新一轮退耕还林还草32.38万亩（还林28.98万亩；还草3.4万亩），在退耕还林中完成生态林28.36万亩，经济林0.62万亩，共涉及全县21个乡镇165个行政村16761户，落实141个贫困村贫困户退耕还林4501户7.66万亩，取得了较好的成效。在具体实施中，按照编制年度实施方案、下达退耕还林任务、签订责任书、完成作业设计、落实招投标、组织造林施工、进行检查验收、落实资金兑付等环节全面进行新一轮退耕还林建设。一是编制了《环县新一轮退耕还林还草实施方案（2014～2020年）》，在年度计划任务下达后，及时印发了环县2014、2015、2016、2018年度新一轮退耕还林工程实施方案，作为指导年度工程建设的操作依据；二是在充分调查摸底的基础上，联系本县实际，结合乡镇对新一轮退耕还林需求情况，分解下达建设任务；三是召开了全县新一轮退耕还林启动会，全面安排年度退耕还林工作，县政府分管领导与项目乡镇签订责任书，林业局与包乡技术人员、规划设计公司、监理公司签订责任书，对履行工作责任不力的内容依规定进行追究；四是严格按照《国家新一轮退耕还林作业设计规范》，由县林业局工程技术人员、设计公司与乡镇、村、组干部及相关农户共同参与，现场确定退耕户及面积，合理区划小班，科学设计树种，一般以生态林为主，采用针阔混交、乔灌混交、常青与落叶树种混交等模式，在县南立地条件较好的区域适度发展经济林；五是落实四种工作机制。组织具备造林资质的专业队伍落实退耕还林营造林工程、农户负责抚育管护合同制管理的经营机制，实行项目“项目法人责任制、工程招投标制、工程报账制、工程监理制”，明确部门职责分工，强化各部门责任，建立退耕还林工作例会制度，定期专题研究和解决推进过程的部门协作机制，建立定期督促检查乡镇退耕还林工作的检查考核机制；六是按照新一轮退耕还林检查验收办法及时组织县级自查，按照验收结果核兑付种苗造林资金和农户补助资金。

（三）面临的困难和不足。一是适于退耕还林的范围比较狭窄。就环县而言，下一步新一轮退耕还林的严重沙化耕地14.76万亩，仅仅包括县北12个乡镇，而其它9个乡镇有大量的15～25度坡耕地，但没有在25度以上的范围而无法退耕还林；二是造林难度大。环县年降水量少，且分布极为不均，持续干旱较为严重，造林难度大，一次性造林很难成功，需要再次补植补造才能达标，而且补植后还要经过一个生长季节才能验收成活保存率，但项目资金两年后财政必须要盘活，出现了工程不能竣工、资金又存放不住的矛盾；三是工程招投标期限长。由于造林工作季节性强，招投标从公告发布、投标结束、合同签订需要较长时间，有时招投标完成，造林最佳时间已过，直接影响退耕还林工程建设成效；四是人员、工作经费不足。专业技术人员少，无法承担大规模的退耕还林任务，加之退耕还林工程区块都在交通不便的山区实施，从规划、设计到施工监督和检查验收，每次都需要专门的人员和车辆，差旅费和交通费严重不足；五是退耕生态林的长效补偿机制缺失。退耕还林形成的生态林，按照国家有关政策，成林后农户也只能适当抚育间伐而不能采伐利用。补助期满后，即使因生态区位重要而被划入生态公益林范围，每年也仅有约225元/公顷的补助，这与当前的物价水平差距太大；六是管护难度大，由于退耕还林比较分散，周围荒山配套造林没有同步跟上，给管护工作造成了较大困难。

三、推进新一轮退耕还林对策措施

一是坚持分类施策、适地适树。按照生态区位重要程度确定建设林种，对生态区位重要的严重沙化耕地，以生态林建设为主，大力恢复人工植被，促进天然更新，构筑生态安全屏障；对立地条件好、便于管理的严重沙化耕地，发展经济林及相关林业产业。

二是整合扶贫项目资金，形成合力。建议政府加强宏观调控力度，统筹安排，按照资金渠道用途不变，各记其功，各负其责，将中央和省财政专项扶贫、易地扶贫搬迁、现代农业生产发展、农业综合开发等项目资金捆绑使用，为退耕后的农户，尤其是贫困户调整农业产业结构、发展特色产业、增加农户收益，巩固退耕还林成果做好基础设施建设，做好服务性工作。

三是加快土地流转，规模化发展产业。按照自愿、有偿、依法、分权、放活原则，引导退耕户依法依规，采取出租、转包、互换、入股、抵押等方式流转退耕地经营权，盘活土地资源，壮大退耕还林产业经济实体；公司、合作社等经营者负责集中经营，承担经营风险，依照土地流转合同约定享有退耕林地收益分配，政府保障其合法经营收入。

四是加强基层林业队伍建设。随着生态环境治理和多项林业工程项目的实施，基层林业队伍存在人员不足、业务素质和服务意识不高等问题，而林业类大中专生就业难问题也同样突出。建议适当增加基层林业部门的人事编制，或者以合同工等其他形式，录用一部分专业对口的林业类大中专毕业生，充实基层林业队伍，定期参加学习进修，更新业务技术，提高服务意识和能力。

五是适当提高退耕生态林的补偿标准。针对退耕还林营造的生态林，在综合考虑国家生态环境安全需要和群众权益及实际经济收入的基础上，建议在国家给予的每年225元/公顷森林生态效益补偿金的基础上，适当提高补助标准，并通过技术扶持，鼓励农户开展林下种植和养殖，提高收入。

六是增加并严格管理工作经费。鉴于退耕还林工程管理环节多、工作量大、经费严重不足的实际，建议在积极争取中央财政配套工作经费的同时，省级财政在原有的基础上增加工作经费，市级适当配套。同时，严格工作经费的管理，保证工作经费用于基层林业部门的退耕还林日常管理工作中。