论50号、87号文后建筑施工企业的机遇与挑战

□周珈聿

一、50号文、87号文解读

(一)规范融资平台。50号文重申，“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”、“融资平台公司在境内外举债时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能”、“金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保”。强调切断与地方融资平台公司以往的隐性担保关系，并给出时间节点要求：在2017年7月31日之前将不规范的融资担保行为进行清理和整改。

(二)规范PPP合作行为。众所周知，PPP就是政府与社会资本合作的一种模式，核心是“借”。但在实操中，PPP一开始就异化成新的融资工具，丢掉了初心。50号文也对政府出资的各类型产业基金做了规范，包括不回购社会资本的本金、不保障社会资本的资本金损失和最低收益率、不对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债等。由此可以推断，未来的政策鼓励方向仍是撬动社会资本参与。

87号文是50号文的一个延伸，在业内引起了比较大的反应，准确理解与把握50号、87号文要求，明白政府购买服务不同于政府付费。

表1 政府付费ppp与政府购买服务区别

二、建筑施工企业公司面临的机遇

2015年开始实施政府购买服务后，部分地区将原本应通过PPP模式建造的工程项目包装成政府购买服务项目，变相融资。87号文对服务范围列出了负面清单。

(一)政府购买服务适用范围：无形的服务。当前政策规定三个例外事项的工程建设项目可以采取政府购买服务：一是棚户区改造项目；二是城市危旧小区改造项目；三是异地扶贫搬迁安置项目。

(二)PPP付费机制:政府付费、使用者付费、可行性缺口补贴。PPP适用范围：工程建设项目；有形的货物买卖；无形的服务等。

(三)PPP之路方兴未艾。50号文、87号文堵上了有意或无意打开的“后门”，指出了政府购买服务、PPP的正道。为了突破政府财政预算来源之一财政收入的瓶颈，国家相关部委在规范一般性政府债券融资的基础上，陆续出台了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)、《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]97号)，在规范的基础上放大了地方政府财政预算支付能力，有利于PPP模式的健康可持续发展。

2017年5月4日，中国保监会印发《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》(保监发[2017]41号)，明确了保险资金支持PPP项目的条件、方式、通道等重要内容，主体评级要求从AAA降低到不低于AA+。

2017年6月19日，财政部、人民银行、证监会联合发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》(财金[2017]55号)，首次明确了可以开展资产证券化的主体有项目公司、项目公司股东和项目公司其他相关主体，鼓励项目公司在项目运营阶段，作为发起人(原始权益人)，按照使用者付费、政府付费、可行性缺口补助(关于PPP项目三种回报类型请看下文详解)等不同类型，以能够给项目带来现金流的收益权、合同债权作为基础资产，发行资产证券化产品。

2017年7月1日，财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部联合印发了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)，要求“政府以货币、实物、权益等各类资产参与，或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目，全面实施PPP模式。”

这一系列政策的密集出台，表明政府对PPP的态度是肯定且积极的，50号文、87号文的发布更是表明了政府在发展PPP的同时，必须规范其行为。

三、企业面临的挑战与机遇

50号文、87号文后，PPP发展已进入一个新阶段。一方面，通过国家频繁出台各项政策，PPP必将向着越来越正规的方向前进，这对于社会资本方的风险将会大大降低；另一方面，面对PPP项目巨大的投资体量，即便按照最低20%的资本金比例，在动辄数十亿元甚至数百亿元的PPP项目面前，社会资本方资金筹措压力也非常大。现在规定地方政府不得承诺回购社会资本方的投资本金、承担本金损失和最低收益率承诺、不得对任何股权投资方式额外附加条款变相举债，可以预计，银行与非银机构参与PPP项目和各类型投资基金的热情，短期内将出现冷却。

面对如此严峻的形式，企业应该紧紧抓住系列文件所带来的机遇，主动对接政府融资模式、引领招商模式创新，实现跨越发展。

(一)创新融资模式。PPP作为一种信用好、收益稳定的类固收资产，受到各行各业的积极关注。但在PPP模式中，政府不负责融资，也不为融资提供增信，甚至要求不允许对PPP项目为社会资本保底承诺，而作为社会资本方，面对PPP项目巨额的投资，不可能全部由自己投资，亦不可能完全依靠项目贷款等传统融资方式，在传统的融资方式面对PPP项目存在诸多财务、管理瓶颈的时候，必须不断创新融资方式，拓展融资途径。城市发展基金、产业引导基金等国家鼓励和推广的新型融资模式是很好的选择。采用基金这种融资模式，有以下几个优点：一是实现出表，优化报表结构；二是调整资本结构；三是期限相对较长，短期还款压力递延。

图1 城市发展基金/产业引导基金交易结构图

城市发展基金与产业引导基金均由政府方发起，不同的是城市发展基金募集的资金主要用于城市建设，而产业引导基金募集的资金主要用于特定产业的发展。

城市发展基金与产业引导设立方式不尽相同，大致分为三种类型。一是只设立PPP母基金，而不另设PPP子基金。二是既设PPP母基金，也设PPP子基金，子基金资金多元化，撬动社会资本投入地区PPP项目建设和运营；三是既设PPP母基金，也设PPP子基金，子基金出资全部出自母基金。在该种模式下，PPP母基金对各子基金承担全额出资责任。母基金既可以授权某个基金管理机构全权负责旗下的所有子基金，也可以分别委托管理。

(二)变革招商模式。随着国家对土地、矿产等资源的严格管理以及区域优势的丧失，地方招商引资工作面临着众多挑战与制约。传统靠人脉、感情、短利等方面的招商模式正走向末路，依靠市场力量，引入大建筑施工企业、大财团代理招商，整合投资、规划、建设与产业导入，实现“融、投、建、管”与“引、孵、育、培”真正一体化、一站式的新型招商模式。在具体工作实践上建筑施工企业可结合城市综合运营商的商业模式，统一布局，针对性招商，准确定位自己城市综合运营商的角色，形成“引、孵、育、培”的模式，使之能够可持续化。

(三)转变商业模式。随着市场竞争的白热化，市场上专业细分已不明显，各建筑企业出现“混战”现象，利润越来越低，甚至出现亏损都拿不到项目的情况，这就促使建筑施工企业转变商业模式。

1.角色定位。随着城市化进程的加剧，“城市综合运营商”这一概念应运而生。它是政府与市场之间必不可少的中间环节，承政府之上，启发展商之下，围绕政府城市化建设的总体目标，对所在的区域统一规划与布局，整合各类城市资源，以市场化运作的方式进行投资、建设和经营，使开发项目成为城市发展建设的有机组成部分。“十三五”期间，建筑施工企业应加快推进建筑施工企业化、集约化、全球化、资本化的步伐，逐渐从城市基础设施综合运营商到服务城市竞争力提升的“城市发展综合服务商”。

2.加深与政府平台公司合作。50号文和87号文的出台进一步对政府举债规模进行了限制，PPP模式的强劲发展更是对地方政府融资平台的功能和作用造成了一定的削弱，加速了地方政府融资平台的市场化转型。出路有两种：一是随着业务的减少，逐步变成壳公司，最后关停并转；二是做实融资平台，强化资本运作。基于此，建筑施工企业可加深与政府平台公司的合作，以PPP为契机，利用政府平台公司的政策资源、市场资源、企业资源和项目资源等方面的优势，拓宽融资渠道，创新融资方式，大力推进市场化直接融资，提升资本运作的空间。逐步从甲方乙方的关系向“竟合”关系转变，建立正常的政企合作关系和科学合理的良性造血机制，将角色重塑。最后形成“大融合、大市场、大产业、大金融”模式，实现建筑施工企业跨越发展。