多元主体协同推进生活垃圾分类治理的路径探析——以厦门市为例

张 江 海

(中共福建省委党校公共管理教研部，福建 福州 350001)

随着城市化进程的不断加快，城市人口快速增长，城市生活垃圾的数量急剧增长。据统计，中国城市生活垃圾清运量从2000年的11 819万t增至2017年的21 521万t[1]。城市生活垃圾数量的急剧增长不仅造成资源的巨大浪费，也造成巨大的环境压力和社会压力。为解决生活垃圾治理滞后的问题，我国各级政府逐步推进生活垃圾分类治理工作，46个试点城市陆续开始生活垃圾分类治理试点工作，取得了一定的成效。然而，试点城市在探索过程中面临着诸多困境。生活垃圾分类治理涉及政府、企业、社区、公众等多元利益主体，包含投放、收集、运输、处理等多个环节，是一项复杂的系统工程，需要政府、企业、社区、公众等多元主体协同推进。本研究以厦门市多元主体协同推进生活垃圾分类治理的经验为例，进一步分析我国第一批试点城市生活垃圾分类治理面临的困境，并提出多元主体协同推进生活垃圾分类治理的路径，以推进生态宜居城市的构建。

一、厦门市多元主体协同推进生活垃圾分类治理的积极探索

厦门市是全国首批生活垃圾分类试点城市之一，2017年4月开始全面开展生活垃圾分类治理。厦门市因地制宜，初步探索出多元主体协同推进生活垃圾分类治理的有效路径。

(一)协同治理主体：多元主体共同参与的治理格局

为顺利推进生活垃圾分类治理工作，厦门市在协同治理主体的组织架构和职责分工等方面进行了初步探索。其中，领导机构设置方面，厦门市成立生活垃圾分类和减量工作领导小组，市长担任组长，成员包括与生活垃圾分类治理工作相关的市政府组成部门的主要负责人，领导小组的成立为生活垃圾分类治理工作提供了领导保障。职责分工方面，厦门市进一步明确了26个行业管理部门在生活垃圾分类治理上的工作职责、行业管理责任、主要工作任务，为各部门协同推进生活垃圾分类治理工作奠定了基础[2]；厦门市各区政府根据属地管理原则开展各自辖区内的生活垃圾分类治理工作。市场参与运作方面，厦门市通过实施生活垃圾分类治理相关的财政税收优惠政策，鼓励引导社会资本参与生活垃圾分类治理，如引入福建中奎控股集团等民营企业参与再生资源回收利用工作，引入瑞科际再生能源股份有限公司等民营企业参与厨余垃圾处置工作。公众参与方面，厦门市通过多元化的宣传方式，扩大生活垃圾分类治理重要性和生活垃圾分类目录的宣传力度和覆盖面，引导全体市民参与生活垃圾分类治理工作。厦门市通过多元主体共同参与的治理格局，初步形成了政府推动、市场运作、全民参与的生活垃圾分类治理格局。

(二)协同治理机制：协调机制与奖惩机制共同发力

在推进生活垃圾分类治理的进程中，厦门市探索出协调机制与奖惩机制共同发力的协同治理机制。其中，协调机制方面，厦门市在成立领导小组的同时，下设办公室主要负责领导小组的日常工作，统筹协调和督促推进各单位、各部门的生活垃圾分类和减量工作；还规定了生活垃圾分类直接管理部门和其他部门的具体责任，如在属地管理方面，厦门市规定了街道、镇、村委会、居委会的具体责任。奖惩机制方面，厦门市采取积分激励政策调动市民参与生活垃圾分类的积极性，并通过财政补贴、资金补助等手段鼓励企业回收低值可回收物；采取多样化的监督考核方式对相关利益主体进行考核，如采取随机暗访的方式对各社区、小区进行监督考核，将考核结果在新闻媒体、微信平台上予以公布，督促社区、小区推进生活垃圾分类治理工作。厦门市通过协调机制与奖惩机制共同发力，推进生活垃圾分类治理工作快速有效开展。

(三)协同治理手段：政策工具与技术工具共同推进

在推进生活垃圾分类治理的过程中，厦门市使用政策工具与技术工具共同推进。其中，政策工具使用方面，厦门市出台《厦门市经济特区生活垃圾分类管理办法》，对生活垃圾分类的指导原则、相关部门的法律责任、生活垃圾分类的流程和标准等作出了相应的规定[2]；同时，厦门市出台《厦门市餐厨垃圾管理办法》等配套规定，这些法律法规的出台为厦门市生活垃圾分类治理工作的开展提供了有力的法律支撑。技术工具使用方面，厦门市大力推进互联网+垃圾分类工作，建成福建省第一个餐厨垃圾信息化管理平台，通过物联网技术、数据库传感技术等信息技术收集餐厨垃圾处理各个环节的信息，实现对餐厨垃圾的全流程监管；同时，开通垃圾分类收运APP平台，让市民通过APP平台进行预约，大大提高了公众对生活垃圾分类治理的参与度。

厦门市通过多元主体共同参与的治理格局、协调机制与奖惩机制共同发力、政策工具与技术工具共同推进等，有序推进生活垃圾分类治理工作的开展，取得了一定的成效。截至2019年，厦门市市区的全部行政区域都开始推行生活垃圾分类，农村地区有70%的行政区域开始推行生活垃圾分类；厦门市生活垃圾分类的市民知晓率达到100%，市民参与率达到85%[3]。

二、多元主体协同推进生活垃圾分类治理面临的困境

试点城市的实践探索形成了许多宝贵的经验，但在推进生活垃圾分类治理进程中也面临着治理主体发力不均、财政投入不够精准、基础设施不够健全、宣传引导不够到位、信息共享机制缺失、监督机制不够完善等困境。

(一)治理主体发力不均

生活垃圾分类治理涉及各级政府职能部门、企业、社区、社会组织、家庭、个人等多元主体。从政府角度来看，在推进生活垃圾分类治理过程中，存在多头管理、部门协同不力、政策落实不到位等问题，如由国家发展和改革委员会牵头制定的限制使用一次性用品的政策仍落实不够到位。从企业角度来看，垃圾处理产业市场化尚未形成，相关优惠政策落实不够到位，降低了企业参与生活垃圾分类治理的积极性，如垃圾转运企业承包垃圾转运业务要承担较大的运行成本，导致企业利润空间相对有限。从社区角度来看，生活垃圾分类治理工作仅仅是社区诸多工作中的一项，社区由于工作繁多复杂，参与生活垃圾分类治理投入的时间和精力较为有限。从社会组织角度来看，社会组织由于自身力量较为薄弱和分散、参与生活垃圾分类治理的渠道不够畅通等，导致其专业性未能有效发挥[4]。从家庭和个人角度来看，家庭和个人由于生活垃圾分类意识和自觉性不足，且实行生活垃圾分类在一定程度上会增加家庭和个人的时间成本和金钱成本，导致家庭和个人参与生活垃圾分类治理的积极性不高。

(二)财政投入不够精准

多元主体协同推进生活垃圾分类治理的有序开展有赖于财政的有力支持。从目前的情况来看，生活垃圾分类治理各环节的财政投入不够精准，存在财政资金投入侧重于生活垃圾分类的终端环节的问题，导致资金使用效率较低。如生活垃圾的源头减量环节需要配备大量的专业督导员，通过专业督导员宣传普及生活垃圾分类知识、督促市民养成生活垃圾分类的好习惯，但该环节的资金投入不足，一定程度上造成专业督导员工作积极性不高，影响了生活垃圾分类治理的推进和效果；定时定点分类投放环节需要投入大量资金用于垃圾分类屋的建设和运行，该环节资金投入不足一定程度上影响了生活垃圾分类治理的推进和效果；生活垃圾的收集和转运环节的补助标准偏低，不足以弥补企业的运行成本，导致回收企业参与生活垃圾分类治理的动力不足。

(三)基础设施不够健全

多元主体协同推进生活垃圾分类治理的有序开展有赖于基础设施的有力支撑。从目前的情况来看，生活垃圾分类治理的基础设施不够健全，制约了生活垃圾分类治理工作的深入开展。其中，在前端投放环节上，存在小区的垃圾箱数量和种类配备不够齐全、电子监控设备成本较高等问题，未能达到多元主体协同推进生活垃圾分类治理的要求。在中端收运环节上，存在收运网点布局不完善、收运线路不合理以及垃圾运输车辆数量和种类不够齐全等问题，导致生活垃圾分类收运环节产生混装混运的现象，降低了生活垃圾分类治理的效果。在末端处置环节上，存在中低值废弃物资源化企业数量不足、垃圾填埋厂和垃圾焚烧厂超负荷运行、终端分类处置设施不足等问题；而建立新的中低值废弃物资源化企业以及改建或新建垃圾填埋厂和垃圾焚烧厂因为邻避效应和城市土地稀缺等因素影响而难以开展，从而降低了生活垃圾分类治理的效果。

(四)宣传引导不够到位

公众主动参与是生活垃圾分类治理有序开展的关键环节。转变观念以及理解和认可生活垃圾分类的重要性和作用是公众主动参与的前提。观念的转变需要通过持续不断的宣传、教育、引导来实现，但实践中部分试点城市存在宣传引导不到位的问题，表现为宣传方式以口号式、标语式、程式化为主，主要通过在社区门口拉横幅、宣传栏贴海报、分发宣传手册等展开宣传；宣传内容以生活垃圾分类治理的重要性和必要性为主，而对生活垃圾分类治理的体验式宣传、不开展生活垃圾分类治理的危害宣传等引导不够。这种宣传方式的可取之处是简单易行、操作方便、覆盖面广，公众的生活垃圾分类知晓率迅速提高，但其不足之处在于宣传实效不佳，未能从实质上激发公众的参与动力和责任共鸣。因为生活垃圾分类治理中的定时定点投放方式与原来的随时随地投放方式相比，市民需要投入更多的时间和精力来处理生活垃圾，而开展生活垃圾分类治理的生态效益短期内不明显，收益与产出不成正比，会降低公众参与生活垃圾分类治理的积极性。

(五)信息共享机制缺失

信息公开对生活垃圾分类治理的有序开展具有重要意义。多元主体协同推进生活垃圾分类治理的重要条件就是治理主体之间相互信任，而信任的基础是不同治理主体之间能够及时有效地了解彼此在生活垃圾分类治理中的角色定位、工作职责等相关信息。从多元主体协同推进生活垃圾分类治理的现状来看，生活垃圾分类全流程的信息不够畅通、不对称，导致部分公众对生活垃圾分类了解不够全面，无法充分融入到生活垃圾分类治理过程中。如商务部门制定的可回收物目录不够完善和明确，环保部门负责的垃圾清运处理数量、垃圾处理资金使用情况、垃圾分类治理效果等重要信息未及时向社会公布。这些导致政府部门之间、政府与企业之间、政府与社会之间、政府与公众之间信息沟通不畅，降低了多元主体之间的信任度，削弱了多元主体之间的社会资本，从而制约了生活垃圾分类治理进程的推进。

(六)监督机制不够完善

监督管理是推进生活垃圾分类治理有序开展的重要环节。生活垃圾分类治理的监督机制不够完善，主要表现为监督主体较为单一、监督领域存在盲区、监督方式不够多元等问题。从监督主体来看，试点城市的生活垃圾分类治理采用以政府为主导的监督体系，企业、社区、社会组织、公众等相关主体的监督不足。从监督领域来看，在生活垃圾分类治理的投放环节，在定时定点投放生活垃圾的时间段，由于有专业督导员进行督导，市民投放生活垃圾较为有序，而在非定时定点投放生活垃圾的时间段，由于监督存在盲区，市民存在乱丢垃圾的现象，从而降低了生活垃圾分类治理的效果；在生活垃圾分类治理的末端处置环节，垃圾填埋厂和垃圾焚烧厂的污染排放监管不够到位，从而降低了生活垃圾分类治理的效果。从监督方式来看，试点城市在生活垃圾分类治理工作开展初期，对不按照要求进行生活垃圾分类投放的市民、企业主要采取劝导的监督方式，较少使用执法处罚的监督方式，这种监督方式约束力不足，从而降低了生活垃圾分类治理的效果。

三、多元主体协同推进生活垃圾分类治理的路径

生活垃圾分类治理是一项长期的系统工程，推进生活垃圾分类治理应以政府为主导，企业、社区、社会组织、公众等多元主体共同参与、协同推进，才能破解生活垃圾分类治理的困境，有效推进生活垃圾分类治理工作的开展。

(一)厘清主体责任，促进协同发展

在政府内部协同合作方面，要进一步明确政府各职能部门的相关职责，形成工作合力。在政府与外部治理主体协同合作方面，政府要重视和引导社区、业主委员会在生活垃圾分类精细化治理、规范化建设等方面发挥积极作用，出台有效措施积极引导社会组织参与生活垃圾分类宣传、督促公众参与生活垃圾分类；同时，政府要进一步发挥市场机制的作用，通过各项财政税收优惠政策鼓励和引导社会资本、民营企业参与生活垃圾分类治理的各个环节。其中，在源头减量环节，政府相关职能部门应积极探索推行生产者责任延伸制，如制定环保(可快速降解)餐具餐饮标准，督促相关行业使用可降解、可再生的包装袋，鼓励企业减少过度包装和个人少用塑料袋，以实现生活垃圾的源头减量；在厨余垃圾前端处理环节，可以出台补贴奖励措施鼓励有条件的家庭安装厨余垃圾处理器，以实现厨余垃圾的源头减量。

(二)调整财政投向，优化资金配置

在多元主体协同推进生活垃圾分类治理过程中，需要投入大量的资金。试点城市除了进一步加大经费的投入力度外，还要进一步调整财政投入的方向，以优化资金使用效率。一方面，调整财政投入方向。财政资金除了投入生活垃圾分类治理末端处置环节外[5]，还要重视投入前端投放环节与中端收集和转运环节，尤其是生活垃圾分类治理开展初期，前端投放环节要有相应的经费保障，才能确保生活垃圾分类投放工作有效开展，实现源头减量。另一方面，优化资金使用效率。通过进一步优化财政资金的使用方式，提高财政资金的使用效率。如给予生活垃圾分类治理开展较好的社区和小区一定的资金奖励，以充分调动社区和小区的参与积极性；优化中低值回收物的财政补贴政策，扩大财政补贴目录，以提高回收企业的参与积极性；采用特许经营、政府购买服务等方式，通过税费减免扶持和发展相关资源回收企业，进一步提高生活垃圾回收效率。

(三)完善基础设施，补足设施短板

试点城市有必要在进一步加大资金投入力度的基础上完善硬件基础设施、补足设施短板。在生活垃圾分类投放环节，职能部门要在强化资金支持的基础上引导小区进一步优化垃圾桶布局，着力于提升生活垃圾分类投放设施的密闭化和智能化水平。在生活垃圾分类收集和转运环节，进一步加大资金投入力度，优化配置各类垃圾运输车辆，采用厨余垃圾直运模式全程封闭转运到厨余垃圾处理厂，在多元主体协同推进生活垃圾分类治理过程中严格防止出现二次污染。在生活垃圾分类处置环节，通过引入多元社会资本参与生活垃圾分类治理，合理规划中低值资源回收企业选址，加快建设中低值资源回收项目；通过升级改造垃圾处理厂的设备设施和垃圾焚烧厂的工艺等措施，进一步提高末端垃圾处置能力，提升垃圾无害化处理的水平。

(四)优化宣传效果，推进全民参与

在多元主体协同推进生活垃圾分类治理过程中，必须进一步强化生活垃圾分类治理的宣传推广，尤其是要进一步优化宣传效果，以推进全民参与。一方面，优化宣传方式。结合宣传对象的信息接收需求和特点，充分利用广播、电视、报纸等传统媒介和微博、微信等新兴媒介展开宣传。如针对中小学学生积极开展垃圾分类进课堂活动、“小手拉大手”教育实践系列活动等，潜移默化地引导中小学学生及其家庭了解和认可生活垃圾分类治理，以提高宣传的覆盖面和传播深度。另一方面，优化宣传内容。生活垃圾分类治理的宣传除了要进行生活垃圾分类的正面有益宣传外，还应进行生活垃圾不分类的负面危害宣传，如通过观看垃圾焚烧危害纪录片、实地参观生活垃圾处理流程等，让公众切身感受生活垃圾不分类的弊端，激发公众参与生活垃圾分类治理的积极性和主动性。

(五)推进信息公开，实现数据共享

在多元主体协同推进生活垃圾分类治理过程中，必须进一步推进信息公开、实现数据共享。试点城市可以探索利用大数据、物联网等现代化信息技术建立生活垃圾分类治理信息平台，实时采集源头分类、资源回收、终端处理等相关信息，为生活垃圾分类治理的开展提供数据支撑，以增强数字政府治理的数字信任。同时，通过生活垃圾分类治理信息平台推进生活垃圾分类治理信息公开，定期公布可回收物目录、各种垃圾(尤其是有害垃圾)的最终流向、生活垃圾分类治理的经费投入和支出、生活垃圾分类治理的效果等，让公众在及时了解相关信息的基础上有效参与生活垃圾分类治理，加强政府与企业、公众的互动沟通，增进不同主体之间的信任感，以协同推进生活垃圾分类治理的有序开展。

(六)健全监管机制，优化监督效果

试点城市应进一步健全多元主体参与的全流程、全链条监督管理机制。在对各级政府推进生活垃圾分类治理的监督上，将生活垃圾分类治理列入文明城市、园林城市、美丽乡村建设等项目的考核指标体系中，督促各级政府落实生活垃圾分类治理工作。在对公共机构推进生活垃圾分类治理的监督上，将生活垃圾分类治理列入文明单位建设考核指标体系中，激励公共机构参与生活垃圾分类治理工作。同时，在生活垃圾分类投放环节的监督上，聘请专业督导员采用劝导为主的方式督导市民按照规定分类和投放生活垃圾；建立与城市执法部门联动的监督执法机制，对不按照规定分类和投放生活垃圾的市民按照相关规定实行罚款处罚；社区和小区成立义务巡逻队监督市民乱丢生活垃圾的行为。在生活垃圾分类收集、转运、处置环节的监督上，构建以行业主管部门、环保组织、第三方监督为主的监督体系，侧重于监督企业是否存在混运现象、垃圾的处置是否符合规范、污染控制是否符合标准等[5]。