国家治理现代化视域下的中央与地方财政关系探析

樊敏

摘 要：改革开放以来，我国从计划经济体制到市场经济体制，经济面貌发生了翻天覆地的变化，与之相对应的是我国财政在经济中所扮演角色的变化。随着我国经济体的迅速壮大，经济总量的剧增以及当前变化复杂的经济环境，如何建立健全中央政府与地方政府的关系，从而更有效率地发挥财政的职能，更科学地防范潜在的风险成为财税体制改革的重点内容。本文回顾了改革开放四十周年我国经济的整体改革进程以及其对中央政府及地方政府间财政收支关系的影响，并进一步提出在财政现代化背景下中央政府和地方政府之間财政收支关系的发展建议。

关键词：经济体制改革;央地财政关系;财政事权;支出责任

中图分类号：D630  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2019）01-0087-04

改革开放四十年来，中国的经济面貌发生了翻天覆地的变化，从计划经济体制到今天的社会主义市场经济体制，中国经济一路发展走来，不断摸索，不断前行，其发展路径有着明显的中国特色。中国财政的角色主要是在保证市场在资源配置过程中起决定性作用的同时，还要利用好政府来弥补市场失灵问题。在有限的资源下，要充分发挥政府在资源配置及经济调控中的作用，提高财政收支调节的效率非常有必要，这就必须涉及中央政府与地方政府在财政收支关系方面的分配问题。

一、中国经济体制发展演变历程

在新中国刚刚成立时，我国的经济体制是高度集中的计划经济体制，生产资源无法得到较好的配置，在十一届三中全会上提出经济改革是重中之重，要把党和国家的工作中心移到经济建设上来。以建设社会主义市场经济体制为目标，使政府和市场在经济运行中相辅相成，并且确立市场在资源配置中的重要地位，刺激我国经济发展。由计划经济体制转变为市场经济体制，至今已经四十年，我国的经济现在仍然在改革的路上继续前进。

（一）从市场经济体制到转轨经济体制

经济改革不是一蹴而就的，在初期阶段，先以农业为切入点，再逐步在工业领域和商品流通领域引入市场机制。中国农村在1958年建立的人民公社体制具有强烈的计划经济性质，为了引入市场机制，保证农户自主权提高农民生产的积极性，在农村地区开始实行由包产到组和包产到户的生产责任制到“家庭联产承包责任制”，率先在农业领域打破了计划经济的模式。在农业领域的改革举措使中国当时的经济加速从半自然经济向商品经济转化，经济市场化程度逐步加深，也给其他领域的经济改革带来灵感与希望。

在城市方面，工业领域的经济改革紧跟其后，鼓励私人创办企业，对国有企业放权让利，打破计划经济时代“统收统支”的生产体制，较大刺激了我国20世纪八九十年代工业的发展速度，为我国从农业大国转变为工业强国奠定了基础。进一步促进经济体制改革成效的是在商品流通领域引入市场经济体制，主要体现在对农产品采取合同收购和市场收购，充分利用市场来调节供需，真正实现市场在经济中的调节作用，形成市场价格调节机制，促进了后来我国的商品价格体系和价格宏观调控机制的形成。

（二）从转轨经济体制到市场经济体制

从计划经济体制转变到市场经济体制经历了很长一段时间，在这个过程中，随着体制越来越完善，中国经济增长加速，进入21世纪，我国已经实现初步建成社会主义市场经济体制。经济体制的转变在经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面均有体现，进一步地说，经济体制的转变大大推动了中国社会主义现代化的建成。市场在经济调控中的地位越来越重要，政府则退居宏观调控的角色，在市场对资源的配置下，我国的经济高速发展。

（三）实现市场经济体制转型

到2012年，计划经济体制在我国经济社会中基本上就不见踪影了。能够在如此短的时间内实现经济体制的彻底转型，归功于政府在经济中扮演角色的转变，离不开改革开放的大力推动。我们知道，微观经济主体主要就是政府，企业和家庭，政府将调控经济的权利充分放给市场，使企业和家庭能更好地参与市场的经济活动。这是中国经济体制转型成功的决定性因素也是重要的环节。

二、应对经济体制转变的央地财政关系划分

财税改革向来伴随着经济体制的改革，随着我国经济总量地不断扩大，财政收支规模也不断增加。为了更好地实现财政对宏观经济的调控作用，央地财政关系是改革中要解决的重要问题，与央地财政收支关系紧密联系着的是财政事权的划分。新一轮财税体制改革要求我国财政事权的划分应以国家的发展与治理目标为基础，建立动态调整机制以适应国家治理的方向。

（一）计划经济体制下高度集中的财政体制

与我国高度集中的计划经济体制相对应的是高度集中的财政体制，财政收支的权利基本上都握在中央政府手中，财政事权也集中在中央政府，导致我国财政的职能没有发挥其重要的作用。经济由政府包办，财政体制实行的是“统一领导，分级管理”，在这种模式下，地方政府基本上没有财政收支自主权，全按中央政府的指示来完成财政收支，这与当时的计划经济体制背景有很大关系，使得财政的职能大打折扣，经济增速也非常缓慢。尽管随着问题的出现我国对财政体制不断进行调整，但是财政大权主要还是集中在中央，只是中央集中的程度的不同。

（二）改革开放后的财政包干体制

改革开放之后我国开始实行市场经济体制，从而财政体制势必要改变来与经济体制相适应。从1980年开始，我国开始实行“划分收支，分级包干”的财政体制，对不同地区实行不同的包干方法来适应当地经济发展速度。在刺激地方经济发展的积极性的同时，保证了全国财政收入的增长。地方政府开始成为责、权、利相结合的相对独立的财政主体，拥有一定的财政收支自主权，开始从实质上承担财政财权及事权。

随着经济改革的迅速发展，财政包干制已经无法满足我国市场经济的发展速度。我国急需一种财政分权模式去解决市场失灵现象以及中央政府和地方政府之间财政收支关系的矛盾，使财政能够充分发挥其资源配置、收入分配、经济稳定与发展以及保障社会的和谐稳定。分税制的实行是我国财税体制的一个转折点，使我国央地财政关系在本质上有所改变。

（三）现行央地财政关系划分特征

深受1994年开始实行的分税制的影响，目前我国由中央和地方单独承担的财政事权较少，绝大多数财政事权都是由中央和地方共同承担的。整体呈现出一个“三角形”的财政事权划分格局，这就导致中央对地方有数量庞大的转移支付，中央和地方的财政收支关系在很多地方交织不清，使财政收入支出的流程不规范，引发一系列问题。由2017年的数据显示，我国中央政府集中了全国一般公共预算收入的47%，但中央一般公共预算支出占全国的比重仅为14.7%，中央对地方税收返还和转移支付高达65218.1亿元，在支出责任方面，地方政府的財政支出占全国财政支出的比重达80%。这些数据体现出地方政府的财权与事权不匹配，中央政府的转移支付结构不够完善等问题，我国的财税体制还需进一步改革优化。

为了更加清晰地体现经济体制转变进程中我国财政收支规模的变化以及从定量角度分析我国央地财政收支关系，从中国统计局搜集到的近20年央地财政收支规模数据如表1，又利用EXCEL统计工具做出如下趋势图。

由以上图表数据可得以下几点结论：首先，近年来随着经济体制的转型以及财税体制地改革，我国财政收支规模明显扩大;其次，地方财政收入与中央财政收入逐渐持平;地方财政支出的规模明显大于中央财政支出的规模;此外，由图线走势可以粗略看出我国财政支出规模总体仍有可观的上升趋势，具体还需进一步深入定量研究。

三、当前央地财政关系存在的不足

即使是在市场经济体制下，由于我国的特殊国情，政府仍然需要发挥其宏观调控经济的作用来应对市场失灵现象，这是与其他市场经济体制国家的政府所扮演的角色最不同的地方。正如引言所提，中国到今天仍在处理政府与市场的关系来适应我国的国情，新一轮财税体制改革更是将财政定位为新时代国家治理的基础和支柱，并且提出了建立现代财政制度。为了更好地发挥财政调控经济的效率，正确处理央地财政关系是财税体制改革进程中必须要解决的关键问题。

中央和地方政府的财政收支关系涉及多方利益和责任的分配问题，因此其每一步的改革进程都需要全方位。由于我国中央集权制度的历史背景，在改革开放很长一段时间内财政的收支权都握在中央，导致地方财政职能低下，没有充分发挥其提供地方公共服务的作用。而中央政府始终兼顾政局和社会的稳定，平衡发展公有制经济和非公有制经济，并且非常重视经济的整体全方位发展。通过改革开放的一系列财税政策，中央政府逐渐放权让利到地方政府，地方政府更加倾向于地方经济的发展，重视提高自身福利水平和完善公共服务的提供。

在实行了分税制之后，中央政府与地方政府之间的财政收支关系得到了质上的改变。深受分税制改革的影响，央地财政关系之间新的矛盾也随之出现了，财政收入大多数在中央与地方政府的财政支出庞大，这就需要中央政府大量的转移支付来调节。如何改善中央政府和地方政府之间财政收支的关系从而提高我国财政的调节效率成为需要被解决的关键问题。

四、国家治理现代化背景下央地财政关系发展趋势

分税制下财政事权的划分极大提高了我国政府参与市场经济的效率，但是随着社会主义市场经济的迅猛发展，财政成为现代化国家治理的基础和重要手段，财税体制必然是国家治理体系基础性和支撑性的工具。进一步引申来说，财税职能覆盖国家治理活动的各个领域是日后发展的必然趋势，也是目前财税体制改革的重要目标之一。基于中国财税职能和作用格局，进入新时代的中国财税体制改革肩负的责任很重。不断优化央地财政关系才能更好地实现政府在经济中扮演的角色。

（一）中央政府充分进行财政事权与支出责任顶层制度设计

在当前复杂的经济发展环境下，财政不只是需要提高“效率”，其基本职能就明确指出财政能够稳定经济以及保障社会的和谐稳定，这些要求财政在提高其参与市场经济的效率的同时，严格把控潜在的风险。财政事权在划分时应该充分考虑各种可能存在的公共风险，从而应该选择最佳的按事权要素划分方法，针对同一种事权可以将不同的事权要素划分给不同层级的政府，确保决策权和监督权在中央政府。由于各个地方政府更注重本区域内的发展及当地的福利，只有中央政府对财政事权拥有绝对的决策权和监督权，才能在宏观层面上防范风险。

（二）明晰财政事权范围

有些公共物品及服务比如国防、外交等由中央政府来提供的成本更低，效率更高，收益更大，而教育、医疗、养老等公共服务由地方政府来提供则成本更低，收益更大。全国性的财政事权，只有中央政府能够有效控制，相关事权就应当归于中央;省域范围内跨地市的财政事权，而应由省级政府负责，以此类推。由此，按成本-效益原则区分公共物品及服务从而划分中央与地方政府的财政事权对提高财政的调节效率非常重要。将中央和地方的财政事权划分清楚是减少政府间收支矛盾的前提，权责不分将导致财政的执行效率低下，职能无法充分发挥。此外，必须要将央地财政关系从根本上法制化、规范化，这是明确中央和地方财政事权划分的前提，否则即使将事权划分清楚，但是实际中仍然存在讨价还价、上收下放等诸多随意行为，大大降低财政事权划分的成效。

（三）明晰支出责任范围

支出责任划分涉及利益分配问题，在界定范围时困难重重。首先必须从法律层面规定中央和地方的支出范围及比例，严格规范中央和地方各支出责任。其次，要加快建设地方各级政府的行政管理体制，加强各级政府的职能概念，强化责任意识，建立健全绩效管理机制，改善地方财政支出不规范的现象。此外，进一步加快财政体制改革进程，规范中央和地方的财政事权划分，财政事权和支出责任相结合，提高财政支出的总体效率。

（四）完善转移支付制度

中央政府的收入在财政总体收入占有很大比重，然而地方政府提供公共事务支出的责任较重，大量的转移支付降低了财政支出的效率。在改革中加强收入与支出相配比，适当增加地方的财权，合理地赋予地方政府更多财政收入自主权，完善中央政府的转移支付。在风险控制的基础上提高财政支出的效率，保证基本公共服务受益范围，逐步实现权责利相统一，采用绩效考核机制规范地方政府财政行为，科学合理划分中央与地方财政事权和支出责任，促进各级政府更好履职尽责。

参考文献：

〔1〕钱淑萍.从转变经济增长方式到转变经济发展方式及其财税对策思考[J].江西财经大学学报，2008，（04）：24-27.

〔2〕刘尚希，石英华，武靖州.公共风险视角下中央与地方财政事权划分研究[J].改革，2018，（08）：15-24.

〔3〕财政部.关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告[J].中国财政，2018，（08）：62-73.

〔4〕叶青，吕阳.构建新时代央地财政关系的几个关键问题[J].国家治理，2018，（12）：11-16.

〔5〕云南省财政厅课题组.国家治理视角下专项转移支付：改革与重构[J].预算管理与会计，2018，（10）：35-42.

〔6〕洪源，张玉灶，王群群.财政压力、转移支付与地方政府债务风险——基于央地财政关系的视角[J].中国软科学，2018，（09）：173-184.

（责任编辑 徐阳）