南京市农村敬老院公建民营运营模式的SWOT分析

郭剑平 尹越 崔昱瑾

摘要：通过实地调研，以江苏省南京市八卦洲农村敬老院为典型案例，运用SWOT模型，从优势、劣势、机遇、威胁四个方面分析养老机构的公建民营运营模式，为完善养老机构公建民营改革以及农村地区养老服务事业的发展提出了优势—机遇策略。

关键词：农村养老;公建民营改革;SWOT分析;南京市

中图分类号：F323.89         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）02-0156-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.02.034           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

江苏省作为经济大省，老龄化形势相当严峻。据江苏省统计局数据，江苏省常住人口8 029.3万人，其中65岁以上人口1 073.2万人，占总人口的13.4%，呈现加速增长的趋势，而居住在农村的老年人占了2.9%。由于农村地区经济发展存在劣势，农村老年人的养老问题与城市差距较大，妥善解决农村老年人的养老问题，对于满足农村老年人日益增加的养老需求和“三农”问题的解决，以及促进社会更加公平正义有重要意义。随着中国人口老龄化形势不断严峻，传统的养老方式不能满足广大农村地区老年人日益增长的养老服务需求，机构养老应运而生。而现阶段公办机构少、成本大、效益低;民办机构设施差、专业化水平低且定位不准，养老服务市场存在供需矛盾。公建民营养老机构能够克服二者劣势，为农村养老提供更加专业便利的服务。

在人口老龄化不断加剧的形势下，社会化养老服务需求持续增长[1]，公办养老机构和民营养老机构已无法满足中国人口老龄化的需求[2]。机构养老模式中尚存在着这两种机构之间的供需矛盾，优化和提升养老机构的服务质量和管理效率成为必然选择。为改善公办养老机构“高耗低效”的现状，破解民营机构的发展难题，胡宏桃[3]指出“公建民营”是转变政府管理职能，实现养老事业改革的重要抓手;陈忠权[4]认为公建民营既可以确保国有养老院性质不改变，公益性质得到保障，又可以激发民营机构的积极性，是一种很好的尝试;郭珂[5]提出在公建民营养老机构的运行管理中，政府并不是“甩包袱”，也会起到监督管理的辅助作用，如今中国政府正在进行职能转变，社会管理体制也在不断改革中，所以政府在管理时也会出现很多考虑不周到的地方;彭金玉等[6]指出公建民营机构养老在运行过程中存在扶持政策难以落实、养老人才队伍建设滞后、公益属性与商业属性矛盾等问题;为此，刘贵兵等[7]指出未来养老机构的发展方向必将是服务更专业、管理更人性、护理更精细、设备更智能，以不断满足人们尤其是农村老年人日益增加的养老服务需求。

本研究在现有研究的基础上，通过运用优势、劣势、机遇与挑战四个维度的SWOT分析法，以江苏省南京市八卦洲敬老院作为研究对象，分析了当前养老机构公建民营模式存在的问题，旨在准确把握农村机构养老的运行环境，进而为公建民营养老机构的发展提供建议。

1  优势（S）

1.1  资源整合实现优势互补

一方面，政府经营敬老院更具有公信力，有较高的社会认可度，能够充分体现其引导作用，且政府对于敬老院的创建有较为丰富的经验，较民营机构而言更具优势[8]。此外，由于政府是政策的制定者，对于各项政策的宏观把握也较好，能够保证敬老院运行的质量。另一方面，政府经营能够保证敬老院基础设施的完备性。八卦洲敬老院选址较好，环境优美，绿化程度高;交通状况较好，167路、524路、641路公交都能够直达敬老院，方便了老年人及其家属的出行。目前，敬老院占地4 690 m2，建筑面积3 860 m2，建有床位100余张，收住了大量的老人，极大地满足了当地农村老年人对于养老方面的需求。

八卦洲敬老院在公建民营模式的运营中由街道办事处与爱德基金会旗下的爱德仁谷公司签订为期5年的托管服务协议，意味着政府与民间社会组织在一个平等的基础上进行合作，改善了原有服务的提供模式，实现了公共服务从行政范式向契约范式的转变。有利于机构的高效运转，避免了公共部门运行的低效。而依托爱德仁谷集团的管理优势和丰富的养老服务经验，能够与政府联合实现资源的优势互补，因此能够很好地进入社会，使公私部门实现良好合作。

1.2  养老服务的专业化和多元化有所提升

社会组织的运营不仅为养老机构的发展注入了新的生機与活力，更带来了养老服务新的管理理念。在八卦洲敬老院运营过程中，爱德仁谷公司坚持“个别照顾，全人关怀”的办院宗旨，率先引进海内外资深养老机构的先进办院模式、管理经验以及服务理念，不仅在硬件配备上达到了国际领先水平，同时也积极打造了一支由专业的社工、护士、医疗师、护理员组成的综合型服务团队，结合老人们的不同习惯为其提供个性化的服务，力求为老人们实现托养、保健、护理、康复、娱乐等全面贴心的服务。较之前单一的设备和服务来说，极大地提升了养老服务的专业化水平。

爱德仁谷公司秉承基金会的公益理念，考虑到老年人的行动障碍等情况，配备了360°无死角的无障碍设施。设有康复室，集休闲、疗养、康复训练于一体;活动场所设阅览室、棋牌室、健身房、室外小长廊、小操场活动中心等设施，集休闲、疗养、康复训练、文化娱乐于一体。2013年与社区医院签订协议，每月有社区医院医生到敬老院进行健康讲座和巡诊，八卦洲医院还为敬老院开辟了绿色通道。敬老院不再只为老年人提供单一的养老服务，更力争实现多元化的养老服务供给，极大地便利了老年人的生活。

1.3  养老服务性价比高

公建民营机构经营敬老院的成本较低，由于政府前期已经出资建立，基础设施方面已经大体完善，带给社会组织的投入少、成本压力小的优势，使社会组织没有后顾之忧，能够安心经营养老机构。社会组织没有成本负担，意味着给予老年人更大的让利空间;机构不以盈利为目的，就能够吸引更多的老年人入住。从爱德仁谷颐养院官网查询数据和实地访谈得出八卦洲敬老院与协和老年人服务中心收费情况（表1）。从表1可以看出，八卦洲敬老院制定的收费标准较低，且与当地单纯的民营养老机构相比也具有价格方面的优势，由此体现其性价比之高。

2  劣势（W）

2.1  政府缺位越位现象突出

政府在将管理权下放到社会组织的过程中，存在职能定位不清，缺位、越位并存的问题。八卦洲敬老院公建民营改革的最大阻力就是来自于政府，敬老院原有的体制内人员认为应该按照原来的方式进行管理，不愿意进行民营化改革，使得改革进程缓慢。此外，政府在监管方面存在水平能力不足、对养老机构的资金支持不到位、硬件设施不够完善等问题。对机构建设缺乏后续的资金支持，使得老年人即使入住了养老院，在生活水平上也没有大的改观，此乃政府职能的缺位。

再者，政府自身不愿意“撒手”。考虑到养老机构对部分失能半失能老年人开放后的风险责任承担问题，政府持谨慎态度，使得政府与养老院的管理责任界限不清，出现问题难以有效化解。政府大都不愿意放弃一部分养老机构公建民营后的利益所得，因而存在政府职能越位的情况。此外，政府在养老机构民营化改革过程中，通过对养老院收取部分地租的方式进行自身盈利，但将养老院交给社会组织运营，是否定性为“甩包袱”还有待考察。

2.2  政府与社会机构存在利益博弈

在养老机构的实际运营过程中，政府与社会组织对于自身的定位不清。政府、企业、个人等各方主体的利益追求势必会带来公建民营养老机构福利性和社会组织盈利性的矛盾。而公建民营机构成立的初衷就是以其福利性为基本目标，实现政府、社会组织、老人三方共赢的局面，实际情况却不容乐观。八卦洲敬老院在发展过程中，机构发展规划、收费标准等都由政府制定，社会组织难以掌握自主经营权和定价权，经营行为浮于表面。社会组织内部发展激励不足，严重限制了其发展动力，无法保障公建民营养老机构的持续发展。但由于固有的利益属性，社会组织倾向于收住那些生活能够自理的老年人，限制了部分老年人的养老服务需求，这对机构的发展非常不利。平衡政府与社会组织存在的利益博弈，是当下养老机构民营化改革过程中面临的难题。

2.3  公建民营养老机构没有长效合作机制

政府与社会组织的合作还不够充分，对于养老机构的发展缺乏相应的规划设计，限制了养老机构的后续发展[9-12]。具体来说，政府在建立之初投入了大量资金，而在机构的后续发展中资金投入明显不足，且投资主体单一，养老机构发展压力较大;采用租赁的方式将部分养老设施出租给社会组织等民间团体，同时向其收取过高的设施使用费和押金，限制了社会组织进入公建民营养老机构的积极性，无法与其建立长久的合作机制。现阶段具体表现为：公建民营养老机构的发展中出现政府与社会组织合作不善、管理经营方面沟通不畅、事故责任无法明确界定等现象;政府与社会组织之间的关系还没有理顺，对于养老机构性质、各主体职责并不是十分明确，无法进一步吸引社会资源参与养老服务机构的建设，缺乏与社会组织方面的长效合作机制。

3  机会（O）

3.1  政府对养老机构公建民营改革的强力推动

“十三五”期间，政府给予养老问题更多的关注，出台相应政策鼓励机构养老以及养老机构公建民营改革。《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》就提出，要加强公办养老机构改革，加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制为企业或开展公建民营。2015年南京市民政局出台《关于印发南京市养老服务补贴实施办法（试行）的通知》，从政策层面给予老年人更多的保障与支持。2016年，《南京市“十三五”养老服务业发展规划》中指出对于民营床位、护理型床位占比的相关要求，大力鼓励农村敬老院建成区域性养老服务中心，并力争使公办养老机构民营化率达到80%。2017年，南京市新出养老补贴政策《关于调整养老服务补贴的通知》，进一步指出对于不能自理的老年人入住养老机构进行补贴，对于高校生参加护理员给予支持。这些措施促进了养老机构覆盖群体的增加，也刺激了公建民营养老机构的进一步发展。

3.2  农村居民对社会化养老服务需求不断增加

随着时代的发展，“养儿防老”的观念受到冲击，传统的家庭养老已经不能够适应农村地区养老的现状。迫于严峻的就业环境和严酷的生存压力，农村人口流动速度加快，老年人的日常生活照料难度增加。而随着生育率不断下降，家庭规模逐渐变小，影响了家庭养老功能赖以存在的结构性基础。这种传统家庭养老观念的改变，给予机构养老更多的发展空间。据统计，“十三五”期间，南京市人口老龄化比例将在20%高位以上逐年增长，老年人口“增速快、寿齡长、空巢化、失能化”等特点更加明显，单纯的公办养老机构和民营养老机构难以满足农村老年人日益增长的养老服务需求。农村地区由于子女大多外出务工，留守老人占绝大多数，老龄化形势更为严峻。随着农村地区居民收入不断提高和老年人口不断增加，养老服务市场需求不断扩大，同时政府和社会力量对此达成共识，也给公建民营养老机构提供了更多的发展机会。

3.3  社会服务主体不断发展壮大

社会组织作为社会主体的地位基本确立，随着国家政策的鼓励，越来越多的社会组织加入到公共事务中来，社会组织对公共事务管理拥有更多的自主权。而社会组织相对于政府部门来说更具活力和竞争力，因而在养老市场的发展上具有优势。随着市场化主体的增加，给予老年人的选择面也就更宽，对于满足广大老年人日益增长的养老需求来说无疑是一个巨大的机会。八卦洲街道周边有众多村落，能够为社会组织的投资提供很大的空间。

4  威胁（T）

4.1  政府难以有效监管

在公建民营养老机构的实际运营中，政府对于机构的监管无外乎分为两个部分，一是对国有固定资产（包括共管资金）的监管，二是对服务质量的监管。目前对于国有固定资产的监管以制度化的程序运行，已经形成了比较完善的监督机制;而在服务质量的监管方面，由于服务质量的界定不清，缺乏有效的测量服务质量手段和质量控制机制，仍然以老年人的投诉和满意度调查为主要手段。此外，就公建民营养老机构的设立和运行的整体过程而言，目前国家和地方尚未建立起系统的政策、法规体系和实施细则，在社会组织参与竞标和招租，以及对机构运营的监督和管理过程中存在各种违规操作现象，进一步削弱了竞争的公平性和公共资金的利用效率。

八卦洲敬老院实际运行过程中，政府存在责任监管不到位，对于社会组织的运营模式、服务质量方面没有配套的监管措施，存在一定程度的监管漏洞。机构由于其固有的利益属性，也存在向老年人收取额外费用现象;此外，机构的护理方面缺乏明确的护理等级标准，对护理服务的质量缺乏监控，难以量化，政府检查不能全面地反映机构内部存在的问题。

4.2  公建民营养老机构中社会组织竞争不充分

社会组织进入公建民营养老机构存在壁垒，由于机构盈利点小、投资期长且回报低的特点，民间组织和社会团体进入公建民营养老机构的积极性不高。同时由于养老服务行业的特殊性，缺乏相关经验的社会组织没有进入的机会，政府对此也缺乏必要的激励和引导，致使社会组织参与程度不够。市场主体参与程度低，公建民营养老服务市场力量不断弱化，难以形成充分竞争的局面，不利于机构的后续发展。

4.3  缺乏长效机制

八卦洲敬老院于2015年与爱德仁谷集团签订了5年的托管服务协议，但对于合同期满后的一系列完善措施缺乏宏观考虑。公建民营机构这条路能走多久，是进一步深化公建民营，还是改革转型，对于八卦洲敬老院来说是一个难以抉择的问题。如果放任当下问题继续存在，政府的公益性和社会组织的盈利性无法得到很好的平衡，社会组织进入公办机构没有很好的准入机制和行业规范，将给公建民营养老机构的发展带来一系列后顾之忧。社会组织缺乏充分竞争，致使机构后续发展动力不足，无法为老年人提供更好的服务。而随着公办机构资产的折损，为进行机构后续建设，社会组织尤其是非营利组织将面临巨大的融资压力。面对日益增长的农村养老需求，八卦洲敬老院公建民营的长效机制缺乏将成为机构发展面临的一大威胁。

5  对策建议

通过对八卦洲敬老院运行的优势、劣势，外部机遇和挑战进行分析，得到SWOT分析矩阵表（表2）。通过SWOT矩阵分析可知，目前八卦洲敬老院发展大体态势良好，有政府和社会组织的通力合作，实现了规模经营。基于SWOT分析法，要发挥公建民营机构的内部优势（S），把握现阶段农村公建民营养老机构发展的外部机遇（O），同时规避机构发展存在的威胁（W），克服其劣势（O）。因此从政府、社会组织两个主体角度提出了促进农村公建民营养老机构发展的优势—机遇策略。

5.1  政府部门要进一步明确理念、目标

要明确政府建立公建民营的养老机构并不是为了“甩包袱”。在此基础上，政府部门首先要厘清自身职责，明确自身理念及自身在机构建立过程中所承担的兜底保障责任，不以盈利为目的。关于实现公建民营养老机构的目标，首先要解决好机构对谁开放、机构的运营模式等相关问题，确保失能失智、生活无法自理的老人的权益得到维护;其次，政府有效利用新公共管理理念，对机构运行提供良好的示范，以便机构提供更好、更优质的服务;再次，机构在实际运营中，需要政府部门加强引导和宣传，加深农村居民尤其是老年人群体对公建民营养老机构的了解，吸引农村老年人尤其是失能失智、不能自理的老年人进入到机构中来。政府只有明确自身的功能定位，才能更好地服务农村老年人，进而促进机构更好地发展。

5.2  政府进一步探索公建民营有效监管的方式

首先应明确政府作为国家公办养老机构的监管主体应起到表率作用。具體来说，要明确监管主体的权责关系分配，真正做到监管到位。其次就是细化公办养老机构的运营监管方式，强化公办养老机构分级分类监管制度，对于不同层次的养老机构采取不同的监管方式。明确公建民营养老机构的等级评定制度，健全公建民营养老机构绩效考核体系，构建公建民营养老机构的多渠道信息公开制度，统一公建民营养老机构的投诉、举报制度。

5.3  政府要搭建平台，促进机构良性发展

在公建民营养老机构的建设中，加快实现投资主体的多元化，吸引更多的社会资源到养老服务机构的建设中来，让社会组织充分参与、支持、关心、兴办为老服务的机构和设施。政府要搭建优势平台，引导社会力量参与公建民营机构的招标竞争，充分激发市场活力。对此，要制定一系列养老机构行业准入标准，成立养老机构行业协会，制定行业守则，规范行业行为，加强行业监督，避免无序竞争;在此基础上，引入第三方评估机构，强化对养老服务业的评价机制，着力加强关键环节的规制工作。在市场力量进入公办机构的招标过程中，尤其要注重市场力量对养老机构的运营能力和服务能力，对于特殊服务要求采用限制性招标方法，使那些真正有能力的社会组织进入养老服务行业领域。政府部门要做好“引路人”，通过企业间的竞争，优胜劣汰，遴选出最适合提供服务的社会组织与政府进行合作。

5.4  政府发挥好基础性作用

一是政府要完善相关制度。在公建民营养老机构的发展过程中，政府应适时制定并出台相应政策法规体系。具体来说，响应上级政府文件，出台有关细则，各单位主体严格按照政策细则的规定来运行。制定的法律体系应符合机构养老实际情况，能够有效地解决政府、民间团体以及农村老年人的矛盾，以协调各方利益诉求。二是政府牵头整合医疗卫生资源，做好医养工作的无缝对接。目前八卦洲街道建有9家卫生院，距离八卦洲敬老院最近的一个就是八卦洲医院。对此，政府应联合养老机构及社会组织，通过签订合约的方式与医院进行合作，由养老院里的医务室牵头建立对接机制，在老人有特殊疾病需要专业化的医疗服务时，医院可派专科医生进行问诊，减少老年人治疗疾病的等待时间。三是政府加强培训，提升护理人员专业素质。目前机构养老的护理员多为40～50岁的中年失业群体，且大多没有受过正规教育或受教育水平较低，在老年人的护理工作中难免存在不足。需要在以后的发展中，重视养老院护工、社工的培养，加强护理人员的培训，健全护理人员持证上岗的机制。同时，建立健全护理人员的保障制度，使护理人员的待遇体系得以完善。只有给予护理人员充分的激励措施，才能使其更好地服务于广大的老年群体。为此需要政府发挥好基础兜底作用，保证公建民营养老机构的健康发展。

5.5  社会组织之间开展充分竞争，提升服务质量

八卦洲附近存在众多社会组织，而敬老院仅靠单一的社会组织运营机构，难免会由于社会组织内部固有利益属性，导致服务效率低下。由于养老机构前期并没有与社会组织建立长效合作机制，这对于公建民营机构后期的发展尤为不利。迫切需要社会组织加强自身建设与管理，通过合理竞争招标的形式运营养老机构，确保机构交给最有运营资质的社会组织进行管理，以不断提升公建民营养老机构的服务质量。在服务质量的提升方面，还需要引进更多的护理专业人才，加强组织内部人员技能培训，从而给予老人更加全面的照护。

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