城市生活垃圾分类回收工作的现状及对策研究——以长治市为例

李 晶

（长治学院 法律与经济学系，山西 长治 046011）

近年来，受经济发展和政策规划的影响，我国的城市化进程发展规模不断加大，传统的大城市人口和规模持续扩大，新兴的大城市和城市群不断涌现。这就导致了过去本就一直十分严峻的城市生活垃圾问题变得越来越突出。本文以长治市为例，通过对长治市生活垃圾分类回收工作的现状和问题进行分析，探讨影响长治市生活垃圾分类回收的主要因素，并提出相关对策建议。

一、城市生活垃圾分类回收基本情况

查询相关的文献资料，我国目前对于城市生活垃圾并没有严格意义上的学术概念。《城市生活垃圾管理办法》对城市生活垃圾的定义是城市中的单位和居民在日常生活及为生活服务中产生的废弃物，以及建筑施工中产生的垃圾。[1]垃圾的分类回收主要是依据垃圾的不同属性以及不同的利用价值进行分类回收的，应用比较广泛的分类回收方式包含以下四大类：可回收垃圾、湿垃圾、有害垃圾和其他垃圾。

“垃圾围城”成为城市发展过程中面临的一大难题。据统计，目前我国的城市生活垃圾总产量，正在持续保持着每年8%-10%的高速增长，如果这样的状况不改变，到2020年左右，我国的城市生活垃圾产量将达到3.22亿吨，超过美国成为世界最大的生活垃圾生产国。目前世界上已经有很多高效的技术可以低危害地处理垃圾，但这些技术应用的前提是对垃圾进行分类，因为没有任何一种技术可以高效无害地处理混合的垃圾。由此可见，垃圾的分类回收已经成为一个非常关键的社会问题，引起了政府和党中央高度的重视。2017年3月国家发改委住房城乡建设部发布了关于城市生活垃圾分类回收制度的实施方案，其中明确提出了“到2020年底，基本建成垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上”的目标。[2]而长治市作为全国文明城市，积极响应党和国家的号召，于2018年4月4日发布了《长治市生活垃圾分类处理与循环利用工作实施方案》（以下简称《方案》），大力推进本市生活垃圾的分类回收和循环处理工作。为帮助这一工作能够更好更顺利地完成，本文将从目前长治市生活垃圾分类回收工作的现状入手，分析我们接下来面临的主要困难并提出相应的政策建议和完善措施，希望能为其他城市的垃圾分类回收工作提供借鉴。

二、长治市城市生活垃圾分类回收工作现状

（一）长治市城市生活垃圾分类回收政策及制度现状

长治市在垃圾分类回收这一领域起步相对较晚，直到20世纪80年代末，在国务院环保部、建设部确立了相关权责分配之后，长治市才逐渐形成了以卫计委、环保局等环境卫生主管部门共同协作的城市垃圾管理体系。而在这种管理体系当中，城市生活垃圾的分类回收只是这几个部门工作范围中附属的部分，且彼此分工和责任不明确。在当时的长治市，城市内没有独立有编制的垃圾分类回收分管部门及团队，所以相关事务管理严重缺失，以至于九十年代到两千年初的很长一个时期，长治市区内存在严重的垃圾堆积问题。

直到21世纪后，随着经济的发展和城市环保问题的日益严峻，国家及政府颁发了一系列相关的法律法规及政策条例，比较明确的垃圾分类回收管理体系才逐渐确立。如2003年发布的《城市生活垃圾分类标志》、2004年出台的《城市生活垃圾分类方法及评价标准》、2011年国务院下发的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》等等，通过一系列法律法规及政策文件的出台，终于让长治市在这一领域有了比较明确的官方标准和责任分配。长治市也在这一时期成立了专门负责垃圾处理工作的部门小组，开展了多次专项治理活动，使全市的环境市容得到了极大的改善，获得了全国文明城市的荣誉称号。此外，为推动全市生活垃圾分类管理，提高垃圾资源回收利用率，根据国务院办公厅《关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部〈生活垃圾分类制度实施方案〉的通知》（国办发〔2017〕26号）文件精神，长治市人民政府办公厅于2018年4月4日发布了《长治市生活垃圾分类处理与循环利用工作实施方案》。

（二）长治市城市生活垃圾分类回收技术现状

我国目前对于城市生活垃圾的处理，采取的技术手段主要有四种，分别是填埋处理、堆肥处理、焚烧处理和回收处理。[5]其中填埋、焚烧处理是最为常见的方式，而长治市同样不例外。按《方案》规划，2019年10月底前，长治市政府将建成规模1000吨/日的生活垃圾焚烧发电厂及配套填埋场。由此可见，在未来的垃圾处理技术选择上，长治市仍然会主要采用焚烧和填埋作为垃圾处理的主要手段。

填埋处理并非很多人想象当中，简单的挖坑埋土，实际上，作为中国最主要的垃圾处理手段，这方面的技术已经得到了很大的开发进步。具体主要表现在填埋前的分类处理和填埋后的恶臭气体即渗滤液处理。而目前，由于长治市在源头的垃圾分类工作不到位，导致在垃圾处理的过程中还需要配备专人进行垃圾的分拣及过滤，这将极大增加生活垃圾处理的成本。

焚烧垃圾技术目前也取得了比较大的进展，不仅不再像过去焚烧秸秆时那样浓烟滚滚，遮天蔽日，且可以利用焚烧垃圾进行发电。2017年9月长治市的垃圾发电项目在首钢长钢公司瑞宝厂区南侧投入建设，垃圾处理能力达到了每天1500吨的水平，服务范围涵盖整个长治市区和潞安、屯留等周边县城。但在实际的处理过程中常常出现因垃圾混杂、含水量高导致的发电效率差，燃料消耗高等问题，当这些情况发生时，可能造成对环境比较严重的二次污染，同时丧失了生活垃圾处理的经济性。

综上，在现有的技术条件下，要实现生活垃圾的无害化处理，如何高效的对垃圾进行分类是关键所在。

三、长治市生活垃圾分类回收工作存在的问题

（一）惩罚机制、监督机制仍有待完善

由于此前我国在城市生活垃圾分类回收领域的制度方面存在较大的缺失，使得长治市的垃圾分类回收工作也存在许多难以解决的问题。具体表现在：首先，大部分的相关制度是通过政策而非法律进行规定的，这一方面导致了本领域各项制度的不确定性，从而使制度的威慑力和强制性明显不足；其次，这些相关制度针对的对象，主要以地区政府的环保部门和卫生部门及大型企业、垃圾处理厂等官方对象为主，而对于城市生活垃圾的主要生产者城市居民，缺乏专门的管理方案和惩罚措施。虽然大家都认同垃圾分类回收是应该实行的好事，但没有具体的责任，也没有相应的监督惩罚，仅凭自觉执行的话很容易让自觉者在看到不自觉者后产生自己吃亏的想法，从而放弃对垃圾的分类；最后，由于现在很多垃圾分类回收点和垃圾箱本身管理不到位，就像前文提过的毫无区别的分类垃圾箱，这就导致了心理学上所谓的“破窗户效应”，即既然现在垃圾已经乱扔乱放，混作一团，那自己自然也没必要再去分类，从而导致这一问题呈现恶性循环的趋势。

（二）居民缺少专业的垃圾分类回收知识

根据2017年上海交通大学发布的《中国城市居民环保意识调查》，我们发现超过半数的民众都认为环境问题已经对自己造成了伤害，对各类环保问题的支持率普遍超过70%，个别问题如本次研究的分类回收问题，居民的支持率更是超过了九成，达到了93%之多。此外，根据长治市城管局分类中心的调研数据显示，长治市市民对垃圾分类回收的支持率达到了90%以上。既然大部分民众都支持对生活垃圾进行分类回收，那为什么实际的执行却如此之差呢？主要问题大致在于居民虽然已经有了一定的环保意识，但却没有专业的垃圾分类回收知识，垃圾分类回收并不是一件简单的事情，不仅麻烦而且需要一定的专业知识，在垃圾分类回收执行得很好的日本，学校和社会都会对社会中的每一个人进行这方面的教育培训，而我国目前还没有这么普及的公民垃圾分类回收培训。

（三）垃圾处理基础设施不足

长治市政府一直对秉承绿色发展理念，对垃圾分类工作非常重视，多项垃圾处理技术已达国内先进水平。但面对日益递增的生活垃圾数量，垃圾处理终端数量开始出现供不应求的情况。如果没有良好的技术设施保障分类后的垃圾得到良好的无害处理，那么垃圾分类回收工作也失去了它的意义。2015年以前，长治市市区只有一座大型的垃圾处理厂，垃圾回收处理能力不足。大量的垃圾只经过简单的处理或未处理就被草草掩埋。此外，垃圾的分类回收工作也由于以上种种原因无法落实，导致后续的回收处理工作也难以展开。所以在《方案》当中，长治市政府提出了在2019年10月底前，建成规模1000吨/日的生活垃圾焚烧发电厂及配套填埋场，并以此为依托全力打造长治市资源循环利用产业园区的计划目标。并且截至目前为止2018年长治市已经建成了5座大型的垃圾处理厂，其中包含了具备国内顶尖技术的特种垃圾处理厂。也只有有了这样充足的处理能力，垃圾分类回收工作才能真正的起到预期的环保效果。

四、促进长治市生活垃圾分类回收工作的建议

城市生活垃圾的分类回收问题，是一个牵涉广泛的复杂问题，它需要其中的各方共同努力，才能实现比较好的效果，而其中最重要的三个主体，就是政府、企业和公民，只有这三方共同努力，才能切实有效地推进我国城市生活垃圾分类回收工作的进展。

（一）政府应进一步优化政策的可操作性和健全监督惩罚机制

作为全国文明城市，长治市的垃圾分类处理工作一直走在山西省乃至我国的前列，但就具体工作而言，仍然有进一步优化的空间。在政策落实方面，可借鉴国内先进经验，使政策的可操作性更强。例如北京市2017年出台的《北京市生活垃圾分类治理行动计划》就是一个很好的典范，这份文件中的工作目标，责任分配，执行思路都有很实际的分析阐述，是一份可以让基层人员知道该怎么做而且可以顺利照做的良好的指导文件。而长治市可以认真学习参考首都已经取得成效的先进经验，对已发布的《方案》，要通过发布各项针对不同行业、不同人员的配套文件，已明确实际的、落实到人的内容，保障《方案》当中的各项目标分配到户，责任到人，同时对各个执行部门和人员进行明确的讲解和专业的培训，从而充分保证《方案》中设立的计划目标顺利达成。[3]

另一方面，对于违反法律和相关规定的企业和个人，政府应起到监督人应有的作用，对他们进行公平公正的处理和惩罚。日本《废弃物处理法》第25条14款规定：胡乱丢弃废弃物者将被处以5年以下有期徒刑，并处罚金1000万日元（约合人民币83万元）；如胡乱丢弃废弃物者为企业或社团法人，将重罚3亿日元（约合人民币2500万元）。[4]除此之外，对于不按规定完成垃圾分类的个人，多次警告后将会被记录不良记录，影响其学业、就职、出国等方方面面。考虑到我国目前也在逐步建立的公民行为信用评价体系，对于环保方面也可以考虑纳入考量的范畴。而针对长治市内部而言，可以通过居委会、本地报纸、杂志、微博、微信公众平台等对典型的不文明违规行为进行批评报道。惩罚不一定要严刑峻法，但必须有切实的监管和处罚，才可能保证人民对规则怀有敬畏，同时也是对遵守规则的环保人群最好的尊重。

（二）利用商业运作模式提高企业垃圾分类回收的参与度

仅仅通过行政手段推广和强制，不仅成本巨大，最终也很难取得良好的效果。在市场经济的大环境下，通过经济手段进行引导，采取商业模式进行运营，才是最好的生活垃圾分类回收模式。而在这种商业化运营中，企业扮演着最关键的角色。

企业在城市生活垃圾分类回收工作当中，主要参与的有两个部分，一是垃圾的分类回收，二是回收后的垃圾处理，这二者相辅相成，互相影响。

以前长治市的垃圾分类回收工作，主要是由市政府下辖的环卫部门和各个街道来完成。但由于人手不足，工作量大，动力不足等原因，效果并不能尽如人意。而未来长治市政府可以将这部分工作交给追求利润的垃圾处理企业完成，企业为了降低最终的垃圾处理成本，获得更大利润，才可能尽最大努力做好垃圾回收源头的分类工作。而这其实也并不困难，目前已经有很多互联网企业给了良好的模式和技术，具体只要一方面用手机APP进行提醒和教学，做好干净整齐、学会回收定时的回收点垃圾，另一方面对给按规定分类垃圾的居民一定奖励回报即可。而目前这方面的工作，长治市政府也确实开始与禾润、正源等专业从事废物回收工作的公司进行合作，未来相信会取得更好的效果，毕竟完善的商业价值体系效率往往都会远远超过依托道德运行的自觉体系。

（三）提升居民的环保意识，掌握正确的垃圾分类知识

无论怎样出色的政策和商业模式，最终都还需要公民集体的执行配合才能达到预期的良好效果。这方面居民应当要提高自身的环保意识，树立良好的环保观念，学习掌握正确的垃圾分类知识。而要达到这些目标，除了官方的引导和强制手段，更重要的是要培养出一个重视环保，重视垃圾分类的社会文化。在日本也并非你不对垃圾分类就立刻会有警察来抓你，但你如果做出这种行为，必然会导致整个周边环境如邻居、同学、同事对你的鄙视和排斥，因为大家都认为这是没有素质的行为。我们应当建立起一个重视垃圾分类回收的社会文化环境，才是长期保证人民自觉进行垃圾分类回收的可靠途径。而要做到这一点，则是一个比较长期的过程，需要每一个人在这个过程当中共同努力。这方面需要的是每一个长治市民持之以恒的关注和努力，当了解和重视生活垃圾分类回收的市民越来越多，整个城市内部督促人自觉进行垃圾分类的力量也就越来越大，全体市民的文明程度也就越来越高，从而形成一个环保与文明之间的良性循环，让我们的家园越来越美好。

综上所述，长治市的生活垃圾分类回收工作还面临着许多的困难与挑战，在工作的过程当中，我们必须不断的总结发生过的经验教训，以严谨科学的精神去分析问题，寻找方法。相信通过政府、企业、居民三方的协力合作，从制度、执行、技术等方面多管齐下，长治市必然可以顺利完成党和国家安排的使命，使长治市的生活垃圾分类回收工作更加完善。