耕地轮作休耕遥感核查基础信息的填报方法

赵春梅，刘跃辰

（农业农村部规划设计研究院/农业农村部耕地利用遥感重点实验室，北京 100125）

开展耕地轮作休耕制度试点，是中央提出的一项重大部署，也是农村改革的一项重大任务。2017年耕地轮作休耕制度试点规模进一步扩大，同时提出利用遥感技术，跟踪试点地块种植作物变化，以掌握轮作区替代作物种植情况以及休耕区养地作物种植情况等，确保轮作休耕制度试点任务落到实处，规避道德风险。农业农村部在提出的“一平台五创新”工作方案中指出，优先选择农村承包地确权登记颁证完成或已确权登记将要颁证的县（市）承担耕地轮作休耕任务，并要求提交以农村土地承包经营权确权登记颁证成果数据（以下简称土地确权数据）为基础，提取的耕地轮作休耕任务地块的“四至数据”，即地块面积和空间位置数据；同时，结合农业生产性信息，共同作为遥感核查的基础信息，从而实现对耕地轮作休耕任务到户到地完成情况的遥感核查。因此，“四至数据”提取和生产性信息获取是开展轮作休耕遥感核查的首要环节和工作基础。

根据中央和农业农村部对于全国各地轮作休耕工作的部署，2017年耕地轮作休耕制度试点面积为80万hm2，2018年为160万hm2，力争到2020年达到333.33万hm2以上。因此，遥感核查范围将逐年扩大，对应的基础信息填报工作也将涉及到更多省份。目前，基础信息填报的技术方法体系尚未建立，如何结合各地实际情况、工作人员可操作性、信息报送效率等因素，研究设计一套适用性强、可复制、可推广的基础信息填报方案，成为目前亟需解决的首要问题。

受轮作休耕任务落实和管理部门（以下简称生产部门）与土地确权数据管理部门（以下简称数据部门）不统一、特征数据繁复无序且衔接不畅、承包地确权工作进度存在差异等因素影响，生产部门无法独立实现地块生产信息与空间位置数据的填报，数据部门无法独立完成数据库中任务的地块提取。为解决上述问题，本研究以真实土地确权数据为试验数据，在基层有关部门的配合下，分别从首先开展轮作休耕任务分配落实信息采集工作和首先开展土地确权数据整理工作2个不同角度，设计切实可行的基础信息填报方案，规范信息填报内容，明确基本技术方法与流程，以确保基础信息的及时有效报送［1-3］，为下一步遥感核查工作的高效、有序开展提供保证。

1 基础信息概况

1.1 基础信息内容

按不同的管理部门划分，基础信息内容分为农业生产性信息和“四至数据”2个部分。农业生产性信息指生产部门落实轮作休耕任务，报送的地块承担轮作休耕任务面积、生产经营者相关情况、土地户主相关情况等信息；“四至数据”指数据部门依据轮作休耕任务落实情况，从土地确权数据库中提取的任务地块空间位置矢量数据，并包含有土地户主情况、地块面积等信息的数据。

1.2 信息基本形式与格式

生产部门以县为单位通过逐级落实、从下至上报送的方法，收集承担轮作休耕任务的农户信息，编制包含有经营者姓名、身份证号码、承担任务面积、土地户主姓名、土地户主身份证号码、地块编码等信息的轮作休耕情况表（以下简称情况表），并利用Office等软件存储为Excel（.xls）格式数据；数据部门以县为单位提取并整理包含有地块编码、地块面积、地块描述性四至、地块名称等属性信息的地块空间矢量数据，并利用ArcGIS等地理信息系统软件存储为标准shapefile（.shp）格式的“四至数据”。“四至数据”成图示意见图1。

1.3 基础信息的作用

耕地轮作休耕遥感核查工作在结合农业生产信息和地块空间位置信息的基础上，通过与遥感影像数据进行叠加，对每个任务地块内的农业生产情况进行识别判断，并利用基础信息中的地块权属和经营情况信息对应出承担任务的农户，从而实现轮作休耕任务完成情况到户到地的精确核查，为土地经营补贴资金的准确发放提供信息支撑。因此，基础信息需在保证准确定位任务地块的同时，能够反映该地块的生产任务信息、经营者和土地户主信息［4］。

2 方案研究与设计

2.1 研究数据准备

由于土地确权数据参照保密数据进行管理，目前尚未公开发布，因此对于该数据的敏感信息进行部分隐藏处理，以能够阐明基础信息的提取技术和流程等作为主要应用目标，在土地确权数据库中截取某乡完整土地确权成果数据信息，在ArcGIS 10.2、Office 2013等软件环境下对数据进行处理，并通过与基层生产部门沟通，进行农业生产性信息的采集，进而实现完整技术方案的设计与试验。

2.2 研究方法

由于承担耕地轮作休耕任务的县（市）在人员技术力量、工作管理机制等方面存在差异，且生产部门和数据部门的配合程度不尽相同，致使基础信息的填报方法、流程以及实际操作中的复杂程度存在差异。为此，研究设计2种基础信息填报方案，以适应基层部门不同的工作方式与流程。［5-8］

2.2.1 首先开展情况表信息采集工作的方法 该情况是生产部门首先开展工作，以乡村组为单位落实和分配耕地轮作休耕任务，填报参与轮作休耕的土地户主信息、土地的实际经营者信息等，逐级上报至县级生产部门，最终汇总编制轮作休耕任务登记表。在此基础上，生产部门与数据部门通过对接，提取耕地轮作休耕“四至数据”，并完善形成情况表。具体操作技术方法及流程如下。

（1）生产部门分解落实轮作休耕任务，调查并填写轮作休耕任务登记表相关内容。轮作休耕任务登记表示意见表1。

表1中，补贴对象栏填写实际领取轮作休耕补贴的土地经营者（或签订轮作休耕协议者）姓名；补贴对象身份证号栏填写补贴对象的身份证号码；补贴对象卡号栏填写补贴对象领取轮作休耕补贴的银行卡卡号；实施地点栏填写参与轮作休耕的地块所在乡村组名；任务面积栏填写补贴对象所承担的任务面积数；补贴金额栏填写根据统一的补贴标准和承担任务面积计算得到的补贴数；联系方式栏填写补贴对象的联系电话；户主姓名栏填写承包地确权工作中承包方代表（个人或单位法人代表）姓名，与确权成果数据库中一致；户主身份证号栏填写上述户主姓名对应的身份证号码，与确权成果数据库中一致。

表1 轮作休耕任务登记

利用表1中的户主姓名和户主身份证号信息，与土地确权数据库信息进行对应，挂接出数据库中地块编码等主要信息；（1）～（7）项内容主要用于明确农户任务面积分解落实与地块的对应情况，为后续遥感核查工作及发放补贴等提供支持。

（2）在表1的基础上，生成轮作休耕综合信息表。即数据部门根据表1中户主身份证号，从土地确权数据库中提取参与轮作休耕农户的全部地块属性四至信息，并在表1的基础上补充增加地块编码、地块名称、地块东至、地块西至、地块南至、地块北至、实测面积等7个字段及内容。轮作休耕综合信息表示意情况详见表2。

表2 轮作休耕综合信息

表2中（1）～（9）项为生产部门统计汇总信息；数据部门利用第（9）项信息挂接土地确权数据库，对应筛选出表2中（10）～（16）项数据信息，补充完善表2。从表2可以看出，农户张三名下对应找到2块土地；王五流转经营了赵六的土地，并承担轮作休耕任务，王五是将来补贴金的领取人，而赵六（户主）的个人相关信息则是为满足从土地确权数据库中提取出对应地块信息的需求而填报。表2示例信息中所显示的3名补贴对象和4块土地是否最终均要承担轮作休耕任务，须经过生产部门的筛选确定。

（3）生产部门工作人员以表2中的地块名称、描述性四至、原合同面积等相关信息作为参考，通过与农户沟通，筛选并保留参与轮作休耕的所有地块，整理筛选结果，形成综合信息完善结果表，反馈至数据部门。信息完善结果表示意见表3。

表3 轮作休耕综合信息完善结果

由表3可知，经生产部门确认，最终确定3名补贴对象的3块土地承担轮作休耕任务，并明确了任务面积。

（4）数据部门利用表3中的地块编码，提取准确的耕地轮作休耕“四至数据”（“四至数据”提取前后的地块空间分布和对应属性信息详见图2）。同时，对表3的形式进行调整，最终形成以县（市）为单位的情况表，并按要求的格式进行存储，与“四至数据”一起分县提交，完成基础信息的填报工作。情况表信息示意详见表4。

表4 耕地轮作休耕情况

2.2.2 首先开展“四至数据”信息整理工作的方法 该情况是数据部门首先开展工作，以村为单位提取和生成包含有户主信息、地块名称、地块编码、实测面积、地块描述性四至等内容的综合信息过程表，并将该表提供给生产部门，生产部门工作人员根据该表，落实和明确承担任务的具体地块，并对应补充经营者信息后，反馈至数据部门，提取耕地轮作休耕“四至数据”，并完善形成情况表。具体操作技术方法及流程如下。

（1）数据部门在数据库中整村提取地块属性信息，生成轮作休耕综合信息过程表，见表5。

表5以村为单位列出了有助于识别判断具体地块位置、权属情况的每块承包地信息，以帮助生产部门工作人员（如村支书、村会计等）快速判断不同农户的地块位置和面积，从而提高耕地轮作休耕任务的落实效率。

（2）生产部门工作人员根据表5，结合实际情况明确出承担轮作休耕任务的具体地块，并根据当前经营现状补充表5中（1）～（7）项信息，形成表3（轮作休耕综合信息完善结果表）。

（3）数据部门利用表3中的地块编码，提取准确的耕地轮作休耕“四至数据”。同时，对表3的形式进行调整，形成以村为单位的情况表（表4），最后将情况表以县（市）为单位汇总，并按要求的格式进行存储，与“四至数据”一起分县提交，完成基础信息的填报工作。

表5 轮作休耕综合信息过程表

3 讨论与结论

本研究在充分了解土地确权成果数据库信息内容和承包确权信息获取、处理、汇交等具体工作的基础上，利用真实土地确权数据开展试验研究，充分考虑可操作性、适用性，研究并设计了2个基础信息填报技术方案［9-10］；同时，2个方案在承担2017年轮作休耕任务的9个省（区）得到推广应用，符合应用需求的基础信息。由此可见，基础信息填报的技术方案能够对基层工作人员起到有效指导作用，形成了基础信息生产的通路，初步建立了基本的基础信息填报方法体系。

从具体操作流程和过程性信息表的编制与使用方面看，首先开展“四至数据”信息整理工作的方法，能够将经营者信息调查工作与任务落实到户到地的工作结合开展，在一定程度上节省了时间、人力等成本投入；但该工作方法的基础是数据部门以村为单位，提供整村全部地块相关信息，所生成的数据信息较大，以该方法进行地块确认筛选，会因调查人疏忽等人为原因产生一定程度的误差。另外，由于基础信息填报工作开始时间较短，2种填报技术方法均为针对真实管理情况的针对性探索，以保证基础信息顺利填报为前提，随着部门间工作衔接和配合紧密程度的加强，以及技术、信息、资源等的优化和共享方式方法的改进，填报方案将随之优化，相关技术方法体系将进一步完善［11］。

2种信息填报技术方案和流程是在农户未取得承包地确权证书的情况下设计并实施的，操作过程复杂，涉及到的信息量较大，且敏感信息的保密性对于信息填报工作存在一定影响。确权工作完成，承包地确权证书颁发到户后，可进一步改进信息填报方案，优化信息内容，提高基础信息的适用程度，进而高效便捷地完成基础信息填报工作［12］。