粤港澳人才一体化助力大湾区建设

文/全球化智库

2018年10月24日，港珠澳大桥开通运营（图片来源：新华社）

2018年12月13日，全球化智库（CCG）在香港发布首个对粤港澳大湾区人才状况进行全面系统研究的《粤港澳大湾区人才发展报告》（以下简称报告），并以“粤港澳大湾区建设与人才发展”为主题展开圆桌研讨会。

报告指出，2017年粤港澳大湾区的港口集装箱吞吐量、机场旅客量、进出口贸易总额等在全球湾区中独占鳌头，并预测2022年粤港澳大湾区将超过东京湾区和纽约湾区，在世界四大湾区中GDP总量排名第一。

报告将粤港澳大湾区与纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区进行了对比后指出，粤港澳大湾区港口集群优势领先，国际化综合枢纽地位明显，但人才聚集力相对较弱，创新平台载体数量较少，大湾区人才国际化程度偏低，国际竞争力不强，科技创新投入强度和产出不高，产业结构亟待升级，并提出了粤港澳大湾区人才一体化建设的建议。

湾区人才发展面临诸多挑战

关于粤港澳大湾区人才发展面临的挑战，报告指出，目前大湾区受高等教育人口比例较低。据统计，受高等教育人才占常住人口的比例香港是26.18%，深圳是25.19%，而东莞只有15.74%。其次，大湾区当前科技创新成果转化率较低，具体体现为大湾区创新人才对产业发展贡献支持相对不足以及技术的输出与吸纳能力均存在明显不足。此外，报告表明，粤港澳三地合作不够紧密，抑制了人才流动的积极性。问题包括：一是税制冲突明显，影响湾区人才集聚，因为与港澳税制相比，内地仍属高税区，这会影响港澳人才北上内地进行创新活动。二是出入境欠便利，影响湾区人才流动。三是公共服务衔接尚未建立，影响人才安居乐业，比如，湾区内地与港澳医疗保障体系和医药准入标准不同，难以长期留住人才。在社会保险方面，三地居民在就业过程中未能享受同等待遇，造成人才在湾区内相互流动不畅。四是粤港澳科技创新合作不紧密，特别是珠三角地区企业的联系并不够紧密，产学研协同创新有待加强。最后，报告还总结，新一、二线城市“抢人大战”，给湾区人才引育留带来了挑战，尤其是先进省市空前力度的引才新政以及各地自由贸易港规划陆续推出，都削弱了粤港澳湾区人才竞争优势。

创新大湾区人才发展体制机制打造湾区人才发展优质软环境

建立大湾区人才一体化运行机制，完善区域人才发展顶层设计。港珠澳大桥的完工、高铁网络的逐步完善标志着大湾区物理交通网络连接即将完成，下一步还要加强对大湾区人才的一体化运行机制。一是进一步建立完善粤港澳三地政府人才合作协调机制。建联系紧密、沟通高效、协调有力的三地人才合作机制。二是建立互通互认、共享共建的人才引进、评价、服务体系，通过推广“大湾区人才卡”“大湾区英才计划”等政策，在税收、出入境、执业资格等多个方面消除壁垒，打造粤港澳大湾区人才更加自由、更加便捷流通的运行机制。

建设人才保税区，打造大湾区国际人才自由港。采取“政府引导、社团牵头、企业运作”的模式，建设国际人才港物理空间、实施大规模人才引进工程和设立国际人才产业基金等，打造“大湾区国际人才港”，吸引和集聚更多的高层次国际人才，构建国际人才创新创业、合作交流的平台。对区内企业、机构设立的研发中心接受港澳台、国外捐赠或从港澳台、国外购入的教学科研设备、仪器、用具等，取消进口上限，给予免税或保税；对技术先进，尚未列入国家鼓励类外商投资项目的企业进口、境内不能生产或性能不能满足高层次人才企业需要的生产设备，给予进口关税和进口环节增值税税收优惠。

构建高端智库集群，为区域发展提供软实力保障。粤港澳大湾区可试点构建智库产业集群，坚持高端定位，凝练主攻方向，集聚以“企业全球化、人才国际化”研究为核心的专业化高端智库，加强“储备性政策”研究，针对未来可能出现的新情况和新问题超前研究和拟定可供选择的政策，形成具有全国乃至全球示范效应的“智库产业区”。

创新人才发展平台建设增强大湾区纳才用才能力

试点建立人才飞地，实现大湾区各地优势互补。在粤港澳大湾区“9+2”城市试点布局建立人才飞地，围绕战略性新兴产业领域，秉承“借脑研发、柔性引才、合作共赢”的理念，通过在港异地建设研发机构、众创空间、创新创业孵化器等形式，运用好“政府+市场”的“两只手”，允许大湾区三地人才在飞地自由出入境、创新创业等。最大限度地实现政府间的土地使用空间整体转让，让各自城市先进的发展理念、产业、投资、人才、管理实现互动，带动周边地区的发展，产生良好的外溢效应。

设立海外华侨华人交流中心，试点对海外华人实行免签。数千万海外侨胞是中国现代化建设和崛起进程中不可或缺的重要资源，就我国而言，吸引移出人才回归比吸引外国人才更为现实。建议在大湾区内实行鼓励和优先审理华裔出入境申请，对海外华人在出入境方面提供单方面免签等便利政策，为华侨华人来大湾区参加交流合作、创新创业和生活服务等方面提供便利。利用自贸区先行先试的政策优势，适当修改“中国绿卡”审批管理办法，降低门槛，设置更加灵活务实的申请条件，加大吸引海外华人群体的力度。建议设立服务大湾区建设的海外华侨华人交流中心“粤港澳大湾区海外华人联谊会”，加强大湾区与海外华侨华人的联络，定期发布大湾区重点建设项目、发展重点、急需解决的痛点，延揽技术、资金、项目、团队等。

借鉴香港行业人才行业认证的市场化、社会化的行业协会认证模式，推广人才职业资格互认。在设立制度、财务制度、入会制度、管理制度和职业认证制度等方面引进和推广香港职业资格制度，使粤港澳大湾区内行业协会发挥更加积极的作用。一是在设立制度方面，行业协会的准入门槛低，成立程序较为简化，没有过多硬性条件限制。二是在财务制度方面，行业协会经费基本上通过会员会费、筹款、私人企业捐助、协会活动收入等多渠道进行筹措，资金宽裕，自主性高。三是在入会制度方面，行业协会的核心成员大都来自社会的中上阶层与企业的管理层，会员以专业人士居多，因此专业性强。四是在管理制度方面，行业协会实行自我约束、自我管理、自我服务，管理规范。五是在职能制度方面，行业协会的职能独立，既是政府和企业的沟通者，也是会员利益的维护者。六是在职业认证制度方面，香港的许多行业协会，如会计类、证券类、金融类所出具的证书实用性强，流程严谨、规范、快捷。借鉴广东自由贸易试验区与港澳实行专业人才执业资格互认的成功经验，在大湾区内实现法律、金融、教育、卫生医疗、会计等专业领域的执业资格互认，推动港澳专业服务集聚区的建设。

拓宽全球人才招揽渠道提升大湾区国际化人才竞争力

借鉴海南省免签新政，放宽海外人才入境大湾区限制。围绕粤港澳大湾区发展规划，在《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》和《粤港澳大湾区旅游业界合作协议书》框架下，借鉴海南省免签新政的成功经验，探索放宽海外人才入境粤港澳大湾区限制，允许海外人才以旅游、短期学术交流、创新创业合作等为目的，在大湾区内的旅行社、创新创业企业、博士后交流驿站等主体邀请下，可从粤港澳大湾区任意对外开放口岸免办签证入境，并在大湾区区域内停留最多30天，助力大湾区成为实现海内外人才交流与聚集的集聚地。

实施工作假期签证，拓宽引才渠道。为了更有效、更大规模地引进外籍人才，需要采取更具灵活的柔性引进人才政策，比如在方便外籍人才来大湾区短期就业、从事临时性工作等方面。创新粤港澳大湾区柔性引才措施，面对外籍人才实施工作假期签证（Working Holiday Visa），允许签证持有人在大湾区范围内合法受雇，短期从事专业领域工作或研究或参与课程学习。同时要建立打工度假签证与就业签证的衔接机制，针对假期工作签证期间表现特别优秀的人才开辟申请就业签证的绿色通道。

实施全球英才招聘工程计划，推动落实引才系统化精准化。一是建立专门在全球搜索、关注、接触、发掘人才的大湾区猎头部门。利用香港、澳门国际化的优势，实施全球英才招聘计划，以海外高端留学人才与华裔人才为重点，外国高级人才为补充，通过大湾区猎头与各海外社团的合作，吸纳具有战略意义和领军作用的全球顶尖人才。同时，在大湾区建立与国际接轨的公共部门外籍雇员管理方式和体系，建立外籍雇员的遴选、登记和考评机制，根据紧缺性、非涉密等原则，在政府机关、事业单位等用人单位开展聘用长期或不定期的外籍人才。二是精准延揽国际顶尖人才。围绕大湾区区内重点发展产业定位，建立紧缺人才清单制度，定期面向全球发布紧缺人才需求，面向全球引进高端人才及团队。按照湾区统一人才政策进行管理、落实政策资助和配套服务，提供一揽子创新创业“上门服务”，一站式生活居住配套服务，帮助国际顶尖人才更好地扎根大湾区、服务大湾区。三是实施“万名留学生菁英计划”。由粤港澳高校联盟牵头，实施“万名留学生菁英计划”，选择联盟内的学校为接收主体，以5年为期限，面向发达国家地区的高中、高等院校的优秀学生群体提供总共一万名的留学生名额，为入选“万名留学生菁英计划”的留学生提供涵盖全学段周期的优厚奖学金及生活补助，在大湾区的全局范围内提供包括签证、科研、实习、兼职、交通、医疗等多方面的留学便利措施，毕业后符合条件的可申请在华永久居留，鼓励留学生留在大湾区内就业创业。

放松外国留学生在大湾区实习就业限制，激活湾区青年人才“双创”力量。建议面向全球开放大湾区实习机会给广大的外国留学生群体，鼓励大湾区的企业、机构和社会组织直接聘用优秀外国留学生，对已被大湾区内企业聘请雇用的外国留学生，由出入境管理部门发放X字签证，允许其在大湾区合法就业。尽量减少对外国留学生在企业实习的专业、次数、学校审核批准“实习证明”、居留许可加注等限制，同时适当增加面向“一带一路”沿线国家的F字签证数量，方便外国留学生来中国访问、考察、讲学、经商、进行科技文化交流及短期进修、实习等。积极落实外国留学生在大湾区创业的相关政策，减少对外国来华优秀留学生在大湾区就业创业的限制，对符合要求的应届外国留学生可申请加注“创业”的私人事务类居留许可。

放宽内地学生在港澳实习就业的限制，实现大湾区青年人才联合培养。根据我国最新政策规定，自2018年7月28日起，港澳台人员在内地（大陆）就业不再需要办理《台港澳人员就业证》。此政策亟须在大湾区内部得到进一步拓宽和延伸，为在粤港澳大湾区“9+2”城市的学生实现在三地就业创业自由化。一是优化内地学生在港澳实习、兼职、就业、创业的政策，放宽证件和条件限制，允许其在非假期期间进行以下两种情况下的工作可不作工作签证要求。其一是每周工作时间16小时内进行合法打工，其二是通过参与学校组织的、与学业专业相关的工作类活动进行兼职。二是以优秀全日制学生为重点对象，以科技创新类和现代专业服务类专业学生为试点，逐步实现两岸三地青年人才双向就业创业自由化。

破除限制人才流动机制障碍助力人才高水平融通

借鉴香港的税收政策，降低在湾区工作的港澳及外籍人才的税负水平。打破财税制度壁垒，加强三地税收协同效应。税制差异是阻碍生产要素自由流动的根源之一，粤港澳大湾区的税收合作需要结合三地税制，实现优势互补。一是根据粤港澳大湾区发展情况，扩大“港人港税、澳人澳税”的改革试点至“广深港澳科技创新走廊”的核心创新平台和重要创新节点以及粤港澳创新创业科技创新合作区。复制推广广东自由贸易试验区前海蛇口片区和横琴片区的税制改革成功经验，对境外高端和急需紧缺专业人才个税超过15%的部分给予补贴。二是针对三地税制差异，在广东省实施简税制、低税率、严征管的做法。粤港澳大湾区九大内地城市应效仿港澳对个人所得税实行综合税制，解决港澳高端人才进入内地工作的一大困难。三是大湾区内政府应建立“加快税收协同发展”的平台，充分研究粤港澳三地税收政策与实践以及准确交换跨境税收信息，深化税制协调与征管合作，不断推动三边税收协议的滚动发展。

取消粤港澳人才三地来往的通行证，实现三地人才来往“无证化”。围绕建立更加有效的区域协调发展新机制，创新粤港澳三地人才来往制度，探索取消粤港澳高端人才三地来往通行证，实现三地人才来往“无证化”。第一步是以高端人才便利通关为重点，从上层政策推动三地相关部门协同合作，为打通三地的数据与终端进而实现通关一体化营造积极的政策环境。第二步是通过生物识别、大数据、人工智能等新一代信息技术创新成果系统化，探索建立“一检通”信息化平台，推进“纸质证件”向“电子证件+生物识别”智能化通关模式转变，实现“一检通关”的快速过境模式，率先在高端人才通关普及。第三步是取消高端人才三地来往证件要求，开设人才绿色通道，实行适用政策的高端人才“刷脸”通关，“随到随走”。

探索大湾区外籍人才入籍归化政策，试点外国人才身份转换制度。目前，我国尚没有外籍人才加入我国国籍的具体规定。建议大湾区试点在该地区申请永久居留成功后居留满5年，无任何违法记录，提出申请并通过入籍考试者，予以入籍资格，享受国民待遇。因此，在自贸区率先试点外国人才身份转换制度，将有助于大湾区面向长远发展来延揽更多有意愿扎根大湾区的外国人才。

为外籍高层次人才提供直接在境外申请在华永久居留的渠道和便利。借鉴国外先进经验，探索在粤港澳大湾区地区允许符合大湾区发展的外籍高层次人才，经由备案的涉外人力资源服务机构担保并申请，可以直接在海外申请在华永久居留，如若获批，申请人会经由律师收到我国驻外使馆的面签通知，面签通过后即可获得永久居留资格。

多方面提高三地人才服务质量增强服务保障供给能力

推动粤港澳三地“社保+医疗+教育”互认互通，畅通人才服务衔接渠道。推进粤港澳三地人才在跨境公共服务和社会保障方面的无缝衔接，落实粤港澳居民在社保、医疗服务、子女教育等方面享受与当地居民同等待遇。一是在社保方面，推动粤港澳三地社会保障服务衔接渠道从内地向港澳单向开放往双向开放转变，实现三地社保互认互通，保证内地人才既可享受港澳相关福利待遇更可保留原户籍所在地的相关福利，而在湾区内地工作的港澳居民可在大湾区内缴存公积金，并按规定提取公积金，使用公积金贷款，享受与大湾区内户籍人口购房同等待遇。二是在医疗方面，积极推广深圳港大医院允许港澳居民在湾区使用港澳医保直接支付医疗费用以及港澳地区医疗机构先进管理经验，完善港澳居民在湾区内跨境就医的政策举措。探索建立粤港澳三地通行的电子医保卡，保证医保卡持有者在三地就医均可迅速获得所需的医疗服务。三是在教育方面，赋予在义务教育阶段的港澳人才子女在湾区享受与内地居民子女同等教育权利。深度整合三地高等教育资源，加强办学经验、一流学科的相互借鉴，实现三地资源的互享互用。允许港澳投资人才在湾区内地设立多层次的国际独资学校，为港澳人才提供优质的公共教育环境，缓解基础教育学位供给不足的问题。

打造大湾区国际金融服务中心，推动湾区内资金互联互通便利化。金融国际化是湾区经济发展的重要支撑点。大湾区要充分发挥港澳高度国际化的优势，深化粤港澳金融合作，以自贸试验区、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设为抓手，加强跨境金融业务、金融机构、绿色金融以及“一带一路”金融等领域合作，在传统金融基础上大力发展新兴金融，将大湾区建设成以新金融的产业体系、市场体系和管理体系为载体，支撑与引领实体经济发展的国际金融中心。

建立大湾区国际化人才创新创业引导基金，对重点产业领域的优质创新项目在初创期给予一定的启动资金支持。设立粤港澳大湾区股权投资母基金，培育和发展各类风险投资机构、信用担保机构，利用社会资本为湾区内的“双创”活动提供金融支持。通过金融产品创新、支持资本市场融资、完善政策保障、加强融资培训和服务等措施，支持国际化人才在大湾区的创新创业。