数轮区划调整后的“大南京”

杨露

六朝兴废，秦淮艳迹，南京主城区带给人深邃的古韵。但随着城市化步伐加快，城市负载徒增，南京被迫突破城墙，朝外拓展，延伸向周边的“县”。

在中国，“县”作为一种行政区划，基于农耕社会得以存在两千年之久。而“区”作为行政区划的历史虽远远不及县，却代表了一个大势所趋的方向一—城市化。

如今在南京身上，可以看到其蓬勃的朝气，古都风貌与现代文明并存。从2000年江宁设区，到2002年江北地区4个区县接连调整，再到2013年溧水县和高淳县撤县设区，南京就此进入了“无县时代”。南京的行政区域调整是中国城市化前进的缩影，这条改革路径，经历了县改市到县改区等一系列复杂调整，最终达到通顺。

◎进击的江宁

早在20世纪90年代，中国县级行政单位的“分分合合”就已开始，最早经历了一波“县改市”的热潮。彼时，中国沿海地区很多县份都搭乘了“撤县设市”的头班车，包括为人熟知的浙江义乌市和桐乡市。

南京区划调整的故事里也有这一章节一一南京经济发展的重头“江宁区”也曾经历了一个“撤县设市”到“撤县设区”的曲折过程。

江宁县，紧挨南京主城区，地理位置极佳，还与周边苏皖两省7个区县相邻。1988年，江宁被列为国家对外开放县后，开放型经济取得了长足发展。但随着国际经济大环境的变化和外商投资要求的不断提高，县的建制、称谓影响和制约了其招商引资力度。因此，当时的江宁坚持撤县设市，想要进一步提高知名度。

江宁撤县设市报至南京市后，当时的市委、市政府及上级有关部门上下形成两种意见，一种意见认可江宁的想法，认为江宁撤县设市可进一步推动经济社会发展，于南京也能起到补充作用。

另一种意见则认为，应当参照全国其他中心城市的行政区划改革经验。

20世纪90年代末期，武汉、广州、杭州等中心城市都在撤市（县）设区，比如广州，原来广州番禺、花都两个县级市都改成了广州市辖区。

尽管江宁多年来多次要求撤县设市，但始终没能赶上这趟车。1997年，国务院明确提出了冻结县改市的审批。据了解，冻结县改市，一方面是因为撤县设市往往“名大于实”，不少农村人口比重过大的县改为市，带来了假性城市化。另一方面，市级权限还给部分有心之人带来了更多寻租空间。

2000年，在城市化的迅速推进下，江宁县最终改为了江宁区。

通常县改区后，会面临权力结构上的变化。在中国，县体制下拥有一些更为充分的自主权，比如审批权、规划权及财政权等，在设区之后这些权限将逐步由所辖市进行统筹。

改区后的江宁，在体制上有所创新一一既保留了县级经济体制的管理权限，还享受了市辖区优惠待遇，接受南京主城区辐射和带动。在这两种管理体制的交汇下，江宁为南京的经济发展和社会进步赢得了先机。

撤县设区之前，南京市区面积976平方千米，江宁区加入后，市区面积扩展到2549平方千米，增加了2.6倍。按照南京市城市规划确定的“东进南延”的总体构想，江宁区地处南京市区东南，是南京城市今后发展的主要方向，有利于进一步增强南京的总体实力。

这些年来，江宁区体现了强劲的发展态势。县改区之初的2000年，江宁的地方财政总收入仅8.18亿元，到2013年增长了37倍，高达305.23亿元。其中，公共财政预算收入跃升至全省县（市、区）第三位。

更重要的是，县改区后产业结构调整的优势也开始迸发。此前，县的发展主要以农村为主导形态，改为区之后，则以工商业或者服务业等非农产业为主，城区的覆盖范围迅速增大。

南京市民政局地名办副处长谭晓林对南京近年来的行政区划工作颇为熟悉，他对记者表示，撤县设区后，区域在用地功能导向方面会有所变化，市政府能够对各区进行统一的城市规划、交通建设、产业布局，有利于加快城市化以及招商引资。

电子信息、汽车制造成为了江宁的两大支柱产业，与此同时，江宁开发区、滨江开发區、禄口新城构筑了三大先进制造业板块，东山副城、汤山新城形成了两大服务业集聚区。在这样的产业基础下，江宁区的主要经济指标在经济发达、竞争激烈的江苏能稳居全省十强。

谭晓林认为，“如果没有县改市，大学城也不会布局在江宁。”如今，江宁大学城已经引进了包括东南大学、南京航空航天大学等在内的25所高校，拥有国家级重点学科25个、国家级重点实验室6个，形成了高校及高科技规模企业的聚集地，区域创新能力在全省领先。

回溯过去，江宁“撤县设市”还是“撤县设区”的论证和决策先后用了八年时间，改区之后至今，经济社会全面高速发展的18年则充分验证了“科学行政区划调整出生产力”这一论断的正确性。

◎设区后谁受益？

南京的行政区划调整并未止步于2000年的江宁设区。2002年，江北地区4个区县接连进行了行政区划调整，再到2013年，溧水县和高淳县经历了新一轮的撤县设区，南京就此进入了“无县时代”。

撤县设区，不是行政区划的简单变化，而是一个地区经济发展达到一定程度的必然结果。南京主城区虽经几次调整扩大，但随着经济的发展仍显面积过小。通过溧水和高淳两县改区，能帮助南京统筹和加快城乡一体化的建设步伐，向特大城市的目标迈进。

如今，扩展后的南京版图形状像一个数字“3”，“3”的下半部分就是溧水与高淳。

从地图上看，溧水与高淳距离原来的南京主城区有一定距离，甚至在语言上也有较大的差异，不少南京人都表示，听不懂溧水和高淳的方言。不过，在撤县设区之后，这并不妨碍溧水和高淳正慢慢向南京靠拢。

国务院副总理刘鹤曾有一个观点，城镇化的发展不是简单的建城市，关键是解决农村剩余劳动力向城市转移。而如何将一个地区的交通设施形态转换为功能聚合，进而转变为枢纽经济，就是撤县设区的统筹优势所在。

目前在“硬件”上，溧水区和高淳区正在建设最高效的交通网络。如今，南京主城到溧水每天有30多趟高铁动车，最快15分钟即可到达。此外，主城到溧水的S7、经溧水到高淳的S9两条城际轻轨也先后通车，将两地与南京主城之间的距离缩短到了20分钟以内。

通过城市基礎设施一体化，能把一个区域内各个节点整合起来，形成城市网络。在“撤县设区”的背景下，合理的统筹规划不仅能更好地实现这种同城化，还能充分缓解在现有的财税金融体制下，基于高房价造成的区域资源配置失衡。

于普通民众而言，撤县设区能给他们带来有形的利益一—户籍管理与南京同步后，他们从县民变成了市民。这种改变更是打消了人才落户的顾虑，许多人愿意到溧水和高淳购房居住，在当地就业，或通过便捷的交通来往主城区上下班。

一位溧水居民对记者表示，撤县设区之后，溧水的变化显而易见，“以前人们一说去溧水，只能想到田园乡村、采莓农家乐，但这几年都在打造新城区，更加现代化了。生活上与南京的差距逐渐缩小，对外我们也都说自己是南京人了。”

谭晓林介绍，“高淳区正在经历更大规模的‘镇改街道，最近进行的这次街道整改结束后，街道能占到整个区的80%，有利于城市化的推进和发展。目前，在高淳区大约有50%以上的农村居民已经成为城市居民。”

通过撤县设区带来的城市化均衡，能够让更多人享受到核心城市的辐射带来的升级优化，包括就业、居住、医疗、教育等多方面，进而在社会稳定状况下有序引导城市化健康发展。

◎为何南京能成功？

南京易于推行撤县设区，通常被人认为，是因其副省级省会城市的身份。因为在目前的体制下，副省级城市县改区后，相应的官员行政级别能从县处级提升为副厅级。

相比之下，地级市往往不具备这样的优势条件。一些地级市的县不愿意“改区”，重要原因就在于，“改区”既没有提升行政级别，还会逐步丧失统筹规划的权力。因此，经济强县与其所属相对弱市之间的矛盾，也时常在“撤县改区”中产生。

比如经济百强县长兴“撤县设区”的失败。2013年，拥有63万人口的湖州市长兴县集体抗议撤县设区一一两百多名老干部上书县委，县委四套班子全部反对。

湖州虽是地级市，但在浙江省中经济实力一直徘徊在倒数几位，辐射能力相对较弱。2012年，长兴县财政收入62.2亿，湖州市中心城区吴兴区仅达其一半。并且浙江省管县，长兴的财政自主性很大，若是变成区之后，财政权、审批权、规划权等都有可能被一并拿走。

即便是在副省级城市，县改区也并非一帆风顺。尽管城市市辖区面积越来越大，但很多地方的公共服务还是无法普及。

比如杭州的萧山和余杭。2001年，萧山、余杭成为杭州市辖区，但长时间与主城区“貌合神离”。杭州市出台的很多政策内容后面，常常会出现一个括弧一一萧山、余杭除外，直到2015年的“一体化”以后才实现了同城待遇。

所以，如何在县改区后续整合区域经济协同发展，是个更大的难题。

华东师范大学城市与区域科学学院教授林拓对此深有研究，他对记者表示，对于一般的地级市，南京这样的副省级城市“撤县设区”的借鉴意义至少体现在三个方面，包括循序渐进，空间治理，以及都市圈协同。

林拓认为，南京“全区化”是一个循序渐进的过程，与南京市城乡一体化和城市发展阶段相适应。在这个过程中，南京发挥了主城区的辐射带动作用，行政区划与城乡规划协同下的空间治理，为南京城市发展提供了坚实基础。

与此同时，南京的行政区划调整，还是在长三角一体化发展和南京都市圈背景下的战略选择。南京都市圈，地跨苏皖两省一一江苏的宁镇扬淮与安徽的滁马芜宣。目前，从基础设施共建，公共服务共享，进而升级到产业布局协同、生态环保共治，合作层次都在不断提升。因此，通过行政区划调整，进一步强化南京中心城市地位，有助于推动长三角城市群合理布局，促进安徽进一步融入长三角，促进长三角一体化的国家战略实施。

林拓强调，“撤县设区等行政区划调整确实要有‘提前量，但更应该从‘调了再想怎么做切实转变为‘想好怎么做了才调。方案科学，调整合理，过程规范，结果有效，这是行政区划调整的基本要求。”

像南京这样县改区后高速发展的城市不是个例，受到市县同城体制困扰而影响发展的城市也仍有不少。撤县设区，不应该是区与县一字之差的改变，它联系着国家、地方和个人。在服务国家战略和地方发展的同时，还要让民众有获得感，让行政区划调整更有温度，这才是城市化的应有之义。（资料来源：《南风窗》）