农业专项资金跟踪审计问题研究及对策思路

●杨荣荣

一、引言

我国是农业大国，农业作为第一产业，对我国经济发展和社会安全稳定有着重要作用。随着“三农”政策出台，国家在资金、技术、政策等方面逐渐向“农业、农村、农民”倾斜，对于弱势产业给予较大规模的专项资金扶持，“三农”建设进程逐步加快，农业开发项目日益增多。具体来说，农业专项资金是政府为了给予农业特定项目资金支持而设立的财政收支项目，在扶持“三农”发展中发挥着巨大作用。但是农业专项资金在使用过程中存在随意挪用、年末挂账资金的现象，例如2011-2016年宁夏村干部套取涉农资金近30万元，2009-2010年期间海口市某村干部侵吞征地补偿款高达1300万，深圳龙岗街道南联社区“20亿村官”收受5600万涉农资金贿赂等，这些违法违规现象在很大程度上影响了项目进度，导致农业资金的使用效果不明显，严重降低了农业专项资金的使用效率并制约了扶持项目的发展进程。因此，对农业专项资金进行跟踪审计显得非常有必要，特别是对农业财政收支的合理性和效益性进行审计监察，能够起到外部监督的作用。随着农业项目越来越复杂，涉及主体和范围愈加广泛，传统的农业专项资金审计已经不能满足时代发展的需求，因此提出对农业专项资金进行跟踪审计非常重要。农业专项资金跟踪审计和以往的农业专项资金审计相比，具有更多优势和更广的发展前景，可以有效利用有限资源和资金，强化审计职能的实现，但是因为发展时间较短，尚且存在很多不足。

基于此，本文从农业专项资金跟踪审计现状出发，探讨其在发展过程中存在的问题，并针对问题提出解决方案，促进农业专项资金跟踪审计顺利实施，推动我国农业健康、持久、高速的发展。

二、农业专项资金跟踪审计的特点和现状

（一）农业专项资金跟踪审计的应用现状

目前国内农业专项资金跟踪审计应用尚未全面普及，方法、应用范围和审计对象也不一致。比如在跟踪审计方法上，学者赵春法（2009）提出畜牧专项资金跟踪审计包括分项验证法、抽查核实法。在涉农资金跟踪审计的案例分析上，闵志刚（2012）以蔬菜储备专项资金跟踪审计为研究对象，根据蔬菜储备特点如季节性、有偿性、平衡性和多样性，以及蔬菜储备制度内部风险制定跟踪审计的目标，即优化蔬菜储备规模和时间，减少开销。可以看出农业覆盖范围广泛，种植业、畜牧业、渔业和林业均有涉及，而农业的特殊性决定了农业专项资金项目开展具有季节性和不稳定性，因此加大了跟踪审计的难度。此外，农业专项资金来源既有中央政府拨款，也有地方政府扶持和外资引进，因此对农业专项资金的跟踪审计是一项复杂和巨大的工程。但是总的来说在惠农政策下，农业专项资金跟踪审计不仅提高了资金使用率，保障了农民利益，更推动了行业发展。农业专项资金跟踪审计是时代发展的必要要求，也是促进国民经济发展的有力保障。

（二）农业专项资金跟踪审计的特点

农业专项资金跟踪审计要求审计人员从项目建立初期参与农业工作，在项目建立、设计、实施、操作、结项等过程中全程跟踪管理，充分发挥审计人员的监督和评价职能，保证支农项目工作的高经济性和高效率性。具体来说有以下特点：

1、审计视角更广阔。相比于传统审计，农业专项资金跟踪审计的范围更广，更多从企业长远发展的角度，更加系统全面地作出审计评价。常规审计通常选择对企业已经发生的经济活动和重大决策事项进行分析，因为角度狭窄容易使得考虑不全面，审计评价具有片面性。而农业专项资金跟踪审计会对涉及农业专项资金的经济活动以及即将发生的情况进行综合考察，对涉农项目的认知更清晰，覆盖时间更长。

2、审计约束效力更强。一般而言，审计部门的监管效力，会对大部分企业形成一定的约束行为，防止出现违法乱纪现象，作用时间和范围越广，约束力越强。传统农业审计的效力具有随机性和半强制性，容易助长被审计对象的侥幸心理，从而产生道德风险。农业专项资金跟踪审计延长了审计时间，做到了实时监管，无形中加大了被审计单位人员的压力，降低了违法现象发生的概率，保障了资金安全并提高了使用效率，推动项目的顺利展开。

3、时效性更明显。农业专项资金的一般审计多为事后审计和追踪审计，对于已经发生的经济活动无法及时止损，降低了财政资金的利用效率。农业专项资金跟踪审计做到了对所有涉农项目的及时跟踪，关注项目所需技术和人才，对于不合理的地方进行调控，也能根据市场行情及时调节项目发展方向，出现结构性矛盾时能够作出合理判断，可以说充分发挥了审计监管的作用，有力推动了农业专项资金的投入和使用。

三、农业专项资金跟踪审计存在的问题

（一）审计的内容较为单一

随着我国对农业重视程度的增加，对农业投入的资金也逐年增加，范围越来越广，涉及的项目越来越多，相关联的部门逐渐遍布农林牧渔各行业，涉及科技部、发改委、农业部、财政部、工信部、商务部，甚至还包括水利部、交通部、自然资源部等，涉及良种良法等各种科技兴农项目、加工企业、农田水利设施等诸多方面，数量之多，项目极为繁琐。目前不少地方将涉农资金捆起来整合使用，涉及的参与部门各尽其力、各计其功。大规模的涉农项目导致了跟踪审计难度增加，而且农业审计只简单地针对财务信息，比如资金的去向审计，很难全面监督到各个层面。此外，各部门之间管理结构混乱，缺乏有效沟通，信息获取的难度较大，也容易削弱跟踪审计的功能。

（二）农村基础设施落后导致审计过程较难

按铁路网络来看，美国拥有25.7万公里的铁路网络，而中国拥有13.1万公里，二者差距较大，总里程的缺乏导致了我国铁路运力依然不足。另外，按公路来看，虽然我国的高速公路里程数已经是世界第一，但整体公路网的里程数只是世界第三，而且很多地方都是公路通到村口，但进村以后就没有公路通行，特别是在拥有丰富的土地资源和森林资源的山区，基础设施更加不完善。农业发展项目多在农村，但由于地处偏远，交通不便，部分审计人员以此为理由只进行账面审计，官僚主义和形式主义作风严重，不仅达不到审计的目的和要求，还损害了国家形象。实际上许多农业项目需要现场走访考察，深入农村，必要时还需要对农户进行入户调查，深层次挖掘真实信息，仅凭账面信息并不能完全掌握财政资金的使用状况。同时，由于地理位置偏远还很难获取农户的述求和意见，也很难了解涉农项目在推进过程中的问题。

（三）对农业政策的解读不到位

根据每年的国务院1号文件，可以清晰地看出国家层面非常重视“三农”发展，虽然国家政策一直将农业作为重点，但我国农业还没到达高速发展期，在工业已经到达发展瓶颈期的前提下，目前许多公司企业已经将研究发展方向转为农业，旨在更好地响应国家政策要求。比如2019年，国家针对农村出台的六大政策包括：城乡医保并轨、政府购买棚改服务取消、发展查治农村公路、《土壤污染防治法》的实施、继续开展网络提速降费、小麦最低收购价下调3分钱。虽然审计署对“三农”工作的重视度逐年加强，在推动“强农惠农”政策的有效实施中起了重要作用，各司局都有涉及农业审计的项目，但许多农业政策在不同司局有重叠部分，尤其是在出现波动性风险和结构矛盾时，不同地方采取的有效措施不一致。如果对农业政策没有充分的解读和认识，就会导致统筹安排出现偏差，审计资源得不到合理利用，无法形成合力，最终导致审计结果的低效率甚至无效。

（四）涉农资金来源广泛，加大审计难度

目前，我国农村金融市场主要依赖农商行、农信社等传统金融机构，在实际金融交易过程中，由于农企和农户存在贷款额度小、经营分散及可供抵押资产较少等问题，传统金融机构往往不愿意提供借贷资金。为解决处于上下游中小农企和农户融资问题，中央政策文件中多次提及“支持‘三农’和小微企业”“改造并拓展农业全产业链”。在此政策背景下，互联网金融机构正加速布局农业领域，以供应链为突破口来解决“三农”融资问题。农业部每年都有大量涉农资金往下拨，通常是拨到省里，然后由省里往下拨。大体范围有：商品粮生产基地建设、畜牧业发展、特色种植业、种子繁育基地、农业综合开发等，细项大概有一二十项，部里的资金到省里，省里再配套一部分，拨往市再到县，有的省是直接拨到县。还有些项目资金，如国家级农产品龙头企业的资金，大项的技改资金、研发资金，也可能由部里“戴帽”下达，所谓“戴帽”是指定给某企业或某项目的。按程序，县里需要做好项目准备申报材料，经市、省签署意见，层层往上报。这样复杂的资金审批过程也就导致了审计过程的复杂性，需要对财政以及相关的农业、农技、土管等业务部门都一一进行审计，这种横跨多个部门的审计既加大了审计难度，还需要审计人员付出更多的时间和精力，但若只是形式上对其他业务部门进行调查，无疑达不到审计的目的，这正是农业审计工作中的一个重点和难点。

四、农业专项资金跟踪审计的对策研究

（一）扩大跟踪审计内容覆盖面

针对目前审计内容单一的问题，应该从审计资金、项目过程等方面丰富审计内容，区别于对财务信息的传统跟踪审计，更多地转向对农业专项资金所涉及的所有项目和资源的审计，分别从设计阶段、招投标阶段、签订合同、施工、验收、竣工等几个阶段对项目材料的使用、配套设施的完整度、招标程序进行详细检查，降低项目面临的风险，帮助施工企业最大限度地保障项目顺利进行，从静态向动态转化，从事后审计向事前、事中结合转化，提高功效，充分发挥跟踪审计的价值。

（二）加强农村地区基础设施建设

一个国家基础设施发展所体现的资本积累水平是决定经济发展速度和多样性的关键因素。虽然生产性投资与增长之间存在直接联系，但社会和经济基础设施（如道路、电力、水、卫生和通信）促进和整合了经济活动。例如，农民可以在采用新技术或投资农业机械后增加产量，但如果没有足够的运输设施和市场机构，额外的生产就不会产生市场价值。目前农村主要的基础设施不足，下水道建设不足，污水处理不完善，村内道路不够宽。从保障基础环境入手，如道路、水电、污水、改厕、垃圾等，整治好村落环境后，根据发展需要投资其他基础建设。改厕、饮水、垃圾是和健康密切相关的，道路、电力与发展相关。更重要的是，审计是需要深入调查的，便利的交通不仅节约了时间成本，也可以提高农民生活的满足感和幸福感，使其更愿意配合审计人员的工作，从而有效地提高审计效率。

（三）加强审计人员对农业政策的解读

农业与人们的生活息息相关，无论巨微都需要抓紧落实。经营主体能够带动周边人共同发展致富，助力现代农业建设，因此财政补贴扶持资金也是近两年来的一个重大改革。审计人员在农业政策上必须加强学习，可以聘请涉农专家或人员进行培训，围绕农业农村发展形势进行讲解，并结合当下的国际和国内背景进行分析，以便更好地理解，及时了解掌握中央强农惠农富农政策及现代农业科技的新知识、新方法、新技能。在审计内容上，除了资金审计，还要灵活运用审计方法，扩大审计范围。

另一方面，2020年中国将全面进入小康社会，农村整体水平都会提高，但当老人不能务农，年轻人不愿意务农时，未来的农村将会面临撂荒、农民文化水平低等问题，所以国家正大力发展农业，这从各个省份对合作社创办的资金投入、对合作社购置农机具的补贴力度可以体现。未来，农民都会是职业农民，土地会向规模化、连片化经营发展，会有越来越多的合作社建立起来，从事农业的薪资水平会提高，越来越多的专业人才愿意回到农村。

（四）增强审计人员的软件技术运用能力

科学技术在农业审计中发挥着重要作用。提高必要的农业项目资金使用效率需要管理大量数据。此外，获取及分析这些数据或文件对于成功的审计至关重要，可用于证明确保高效率的资金使用。例如，方便的审计应用程序可以帮助管理文档和工作流程以进行审计，以及改进日常业务操作。审计应用程序还可以协助处理包括管理、存档培训和认证记录、统计数据以及数据收集和分析在内的流程，这些流程都可以使用审计程序轻松访问。现在是大数据时代，应建立大数据分析平台，将农村资源资产、债权债务、宅基地面积等数据录入，与自然资源和规划局核定耕地、林地、草地等准确数值。尤其是现在面临产权制度改革，清产核资和清人分类是改革工作的两项重点工作，还要联合公安部门确认集体经济组织成员，这些数据都需要通过技术软件进行交叉对比分析。审计人员大多还停留在账本审计，对新技术的接受程度不足，特别是县市地区，计算机的使用频率较低，各个软件也不能及时更新，随着数据量的逐渐增加，对技术型软件的依赖度也会增加，因此必须加强审计人员的软件技术运用能力，尤其是刚进入审计行业的年轻人，正是学习的最佳时机，同时要积极向审计经验丰富的人员学习现场审计，提高审计效率。

此外，农业审计工作的最终目的是为了改善农民生活水平，提高幸福感，应把审计监督服务与提高农民生产生活质量联系起来。为经济发展服务、为新农村建设服务、为构建和谐社会服务是审计机关义不容辞的责任。一方面仔细审核项目建设各环节。从立项到验收认真检查，防止其存在不合建筑规程的问题，对照合同文件等资料，特别注重查处施工单位是否挪用资金的问题；另一方面对新建、在建项目前移监督关口，审计提前介入，全过程跟踪，对发现的问题提出建议并督促整改。同时注重社会监督，主要鼓励农户进行实时跟进，比如大型农业项目的建设进展情况，审计时可以作为参考对象。■