我国国家公园建设的立法路径与当地社区利益协调研究

郑文杰

(福建师范大学法学院，福建 福州 350117)

生态文明建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要内容，十九大报告提出，要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，我国在推进国家公园体制试点中取得了有益的探索经验，但在实践中，也存在着一些理论困境和实际操作上的难题。因此，本文从国家公园体制建设总体制度设计出发，结合我国正在进行的国家公园建设试点的经验以及域外经验，试就国家公园建设中的立法路径选择及其相关的当地社区利益协调机制作一探讨。

一、国家公园之含义与体系定位

(一)国家公园的含义

在建立国家公园体制试点之前，我国就已经建立了多种类型的自然保护地，包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地公园、水利风景区、海洋特别保护区等等，但破坏自然保护地生态环境的乱象依然频发，近年来发生的严重破坏自然保护区生态环境的例子最为典型的莫过于祁连山国家级自然保护区的生态环境问题。究其原因，除了管理部门执法不严外，深层次的原因还在于地方政府为了经济利益，在保护区里搞大开发，甚至在立法上“放水”，为破坏生态环境的行为“开绿灯”。因此，国家公园的建立应当跳出地方利益的藩篱，要以国家利益为主导，坚持国家所有。国家公园的意义在于“中央直管、全民所有”，即由中央政府批准设立并主导管理，强调的是全民所有的性质，“国家”即为全民所有，“公”意味着目的在于全民公益，“园”则是有法定明确的保护地边界。从当前的自然保护地分类体系来看，虽然也有不少自然保护区、风景名胜区被冠以“国家级”之名，但省级政府部门就可以随意调减国家级自然保护区面积，现实中甚至出现了地方政府以行政规章突破上位法规定，私自允许在国家级自然保护区实验区内开采矿产、随意批复水电站开发的行为，此种做法空有“国家级”之名，却无“国家级”之实。

2018年4月，国家公园管理局正式挂牌成立，这意味着我国中央层面的国家公园管理机构已经确立。从实践来看，对于每一个具体的国家公园，省级政府会设立相应的国家公园管理局，负责相应的国家公园的保护管理。为了协调中央与地方层面国家公园管理局的关系，破解属地化管理的弊端，应当合理划分中央和地方事权。国家公园管理局不仅是国家公园的管理部门，还应是国家公园内自然资源资产的管理人。我国物权法规定，矿藏、水流、森林、草原等自然资源属于国家所有，这些国家所有的自然资源资产由国务院代表国家行使所有权，而在国家公园体制中，该所有权的行使可以授权给中央的国家公园管理局。由此，将国家公园的界限调划、自然资源资产的开发利用收归中央层面的国家管理局管理，可以避免地方层面的国家公园管理局受地方政府服务经济利益的行政命令的影响，重蹈一些国家级自然保护区乱开发的覆辙。此外，在以往的自然保护区等保护地中，管理保护区所需的经费，是由自然保护区所在地的县级以上地方政府支出，中央政府仅给予一定的补助。正因为地方政府承担的财政支出责任与其财权不匹配，使得一些地方政府没有动力甚至不愿意将符合标准的保护地申报为自然保护区，从而出现为了追求经济利益而放松监管的问题。因此，对于国家公园中自然资源资产由中央统一行使所有权的情形，应当加大中央财政拨款力度，或设立专门的国家公园基金，消除以往中央承担较低财政支出责任的弊端。

(二)国家公园的体系定位

国家公园是世界上通行的自然保护地分类体系中最重要的类型之一，早在2007年，云南省迪庆藏族自治州就建立了第一个以“国家公园”命名的普达措国家公园，次年国家林业局批准了云南省作为我国国家公园建设的首个试点省份[1]，可2008年10月，环保部和国家旅游局却又批准了黑龙江汤旺河国家公园作为我国国家公园的第一个试点单位。更为矛盾的是，作为我国风景名胜区主管部门的住房和城乡建设部，认为其所管辖的国家级风景名胜区就是中国的国家公园，其英文名称为“National Park of China”，部门利益纠葛和分头管辖的混乱由此可见。党的十八届三中全会和十九大报告中均强调要建立以国家公园为代表的自然保护地体系，就是要改变目前自然保护地分类混乱、交叉重叠、多头管理的局面，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。

世界上规模最大的非营利性环保机构——世界自然保护联盟(IUCN)根据保护目标将自然保护地体系分为六类，国家公园被列为第Ⅱ类，国家公园设立的目的在于保护仍保有自然或近似自然特征土地上的生态系统、完整的生物种类和生态特征，同时以保护生态与人类活动良性互动为基础，为人们提供开展科学研究、教育、娱乐和游客参观的机会[2]。国家公园的“公园”含有自然教育与游憩之意，为国民提供游憩之福利，但这并不意味着要实行高强度的旅游开发，其设立的目的重点在于保护生态多样性和底层的生态结构，同时促进与人类的和谐发展。而在我国被翻译为“National Park of China”的国家风景名胜区，事实上更类似于世界自然保护联盟分类中保护程度更低的第Ⅴ类，即陆地/海洋景观保护区，其重点是保护文化和风景价值具有独特性质的地区，明显区别于国家公园的保护目的。我国要建立以国家公园为代表的自然保护地体系，应当尽可能参照世界自然保护联盟对自然保护地的分类体系。一方面，世界自然保护联盟对自然保护地的分类体系在全球许多国家都得到认同和实施，影响力较大；另一方面，我国是《生物多样性公约》和《湿地公约》的缔约国，这些公约采纳了世界自然保护联盟保护地工作程序(POWPA)[3]，在法理上认可了世界自然保护联盟对自然保护地的分类体系。因此我国参照世界自然保护联盟的自然保护地分类体系建立国家公园体制，能够明晰国家公园在自然保护地体系中的定位和作用，以此为抓手可以理顺我国自然保护地体系，同时也有利于与国际接轨，顺利开展国家公园的建设工作。

二、国家公园的立法路径选择

(一)域外国家公园立法的经验借鉴

从域外国家公园建设的立法经验来看，由中央层面进行统一的国家公园立法是较为普遍的做法。以全世界较早建立国家公园，也是国家公园管理体制最为完善的美国为例，虽然美国是联邦制国家，各州有较强的立法独立性和自主性，但其中央政府却十分重视对国家公园的统一垂直管理，把位于各州的国家公园的管理权统一集中于中央的专门管理机构。美国针对国家公园的法律形成了基本法案—单行法案—具体国家公园法案—部门规章这样完备的四级法律体系。其中，美国国会于1916年颁布了《设立国家公园局及其他目的法》①，这是美国国家公园法律体系中最为基础和重要的法案，该法案规定了国家公园的保护对象、建立的宗旨等，同时确立了美国国家公园统一的政府管理机构——内政部下设立的国家公园管理局(National Park Service)，并对国家公园管理局的职责做了授权。与此配套的单行法案主要有《原野法》(WildnessAreaAct)、《原生自然与风景河流法》(TheWildandScenicRiversAct)，以及《国家风景与历史游路法》(NationalScenicandHistoricAct)等[4]，这些单行法都有部分内容涉及国家公园的选定与设立。针对每一个具体的国家公园体系单位，美国国会通过颁布或授权颁布具体的法案进行有针对性的管理。美国国家公园的基本法案并未对国家公园管理的具体措施进行详细规定，而是通过“一园一法”的形式根据具体情况单独立法，如世界上第一个国家公园——黄石国家公园，早于全国性国家公园颁布之前，美国国会就针对黄石国家公园进行了单独立法，于1872年颁布了《黄石国家公园法》②。这些针对具体国家公园的法案规定了包括该国家公园的具体边界、财政拨款额度等内容，立法内容具有很强的针对性。美国国家公园管理局则根据《设立国家公园局及其他目的法》基本法案的授权，在职责范围内细化了成文法的内容，制定了相应的部门规章。这样的四级法律体系，使美国对国家公园的保护管理严格而有效，既有原则性的法律条文，又有针对性的管理措施，极大地保障和促进了国家公园的保护和发展。

作为世界上建立国家公园历史最为悠久的加拿大，同样也有全国性的针对国家公园的管理保护法案——1930年加拿大国会通过的《加拿大国家公园法》，以及与此相配套的法律体系，如《加拿大国家公园管理局法》《国家公园野生动物法规》等。与美国的国家公园基本法案只规定了原则性法律框架的做法不同，加拿大在其《国家公园法》中就较为具体地规定了公园的建立目的、管理政策、相关协议要求、公园土地政策以及公园护理员等各方面的规定[5]，并严格限制行政部门对公园进行任意的变动，还要求国家管理局定期向国会报告国家公园的保护现状和其他履职情况。

(二)我国国家公园立法体系

当前我国存在自然保护地设置划分标准不尽科学、保护地多头管理、管理部门权责不清等问题，因此由全国人大常委会通过全国性的国家公园法是必然的选择，这样能有效处理各管理部门分头管理的弊病，整合碎片化资源，集中力量建设国家公园。国家公园法规定的内容应当明确国家公园的立法原则、保护对象、建立标准、管理机构、财政来源、特许经营等问题，科学规范国家公园的设置和保护。而国家公园管理机构作为主管国家公园的中央部门，可以在国家公园法的授权职责范围内，制定具体的部门规章。

值得注意的是，当前国家公园的试点区域同时也挂着自然保护区、风景名胜区的牌子，而国家公园通过立法进行保护后，势必会与《自然保护区管理条例》《风景名胜区管理条例》等部门规章产生冲突，在同一区域保留几种类型的保护地，也会造成管理上的混乱。因此当某一区域被设立为国家公园后，应当废除其他类型的自然保护地，实行国家公园一块牌子统一管理。而其他已经施行的可能涉及国家公园管理保护的法律，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》等法律法规，也应该根据国家公园管理保护的需要，进行相应的修改，避免产生冲突，使有关规制国家公园的法律体系能协调一致，以不同侧重点为基础产生合力，实现对国家公园的有效管理保护。

我国幅员辽阔，各个国家公园之间的实际情况差异很大，国家公园内自然资源的权属关系不尽相同，为了使国家公园的保护更有针对性，应当对每一个具体的国家公园进行单独立法，如我国现在有9个国家公园体制试点区域，未来条件成熟时，应当对这9个国家公园分别立法，如《武夷山国家公园条例》《普达措国家公园条例》，一个园区一部法规，即“一园一法”。以正在试点的云南省普达措国家公园体制试点区为例，其位于云南省迪庆藏族自治州境内，试点区域周边有藏族、彝族等少数民族聚居村落。这些少数民族有民族习惯，例如藏族习惯法对其尊敬的“神山”“圣湖”有禁忌和禁猎的规定，这种规定在客观上保护了野生动物，保护了生态环境。因此针对普达措国家公园的立法，既可以吸收少数民族习惯法中的积极保护的因素，又应尽可能地尊重少数民族的风俗习惯，使国家公园与当地社区和谐有序发展。因此“一园一法”能够对该国家公园进行更有针对性的保护和规范。

(三)我国国家公园“一园一法”的立法模式选择

关于各个国家公园“一园一法”的立法主体，现行试点的做法是由各省级人大常委会制定、颁布相应的国家公园管理条例，如2017年6月青海省人大常委会通过的《三江源国家公园条例(试行)》，这是我国第一个针对单一国家公园立法的地方性法规。从域外经验来看，“一园一法”的立法主体，除了前文如美国国会对每一个国家公园进行立法的中央主导模式之外，也有同为联邦制的德国采取的地方自治型，德国联邦政府颁布了《联邦自然保护和景观管理法》作为德国国家公园的基本法律[6]，各州政府基于该基本法律并根据本州实际情况制定本州的国家公园法律。

从我国法律体系规范来考量，与之类似，针对各个国家公园的专门立法也存在中央主导型和地方主导型这两种模式。前者是由国务院下设的国家公园管理机构，根据保护需要，针对具体的国家公园，报国务院立项制定行政法规。地方主导模式则是由各省人大或其常委会，针对位于本省区域内具体的国家公园，制定针对性的地方性法规。中央主导国家公园“一园一法”立法模式的优点在于法律规范的层级高，有利于规范国家公园管理机构的管理行为。同时，这种立法模式也能保障每一园区制定的法规在体系上能够协调，不相互冲突。其不足之处在于，国家公园的设置必然需要地方政府的广泛参与，这种中央主导立法的模式不利于调动地方资源进行国家公园的保护。而地方主导国家公园“一园一法”立法模式的优点在于能够根据地方特点，制定相应的法规，合理协调国家公园与当地社区的关系。但缺点在于可能造成国家公园的地方利益化，同时对于跨行政区域的国家公园，在立法上难以协调。以武夷山为例，武夷山跨福建、江西两省，位于福建北部的武夷山于1999年就列入了世界遗产名录，但到2017年，武夷山世界遗产名录的范围才扩展至江西境内的武夷山北部山脉，这就是割裂管理保护地的弊病所在。而更为糟糕的是，福建省人民政府和江西省人大常委会分别针对位于本省的武夷山自然保护区颁布了《福建武夷山国家级自然保护区管理办法》与《江西武夷山国家级自然保护区条例》，这二者在法律位阶上就有所不同，在内容上更是有诸多不一致乃至冲突之处。2018年3月，福建省人大常委会颁布的《武夷山国家公园条例(试行)》开始施行，其中所认定的武夷山国家公园的范围排除了申遗成功的江西境内的武夷山北部山脉，由此，仅仅是行政区域的划分，却导致了同一山脉保护程度有明显区别。

从我国的立法实践来看，国务院行政法规的出台较为烦琐，若全部国家公园的“一园一法”都由国务院通过行政法规颁布，将极大增加国务院法制办的立法压力，不具有现实可操作性。由国家公园所在区域的省级人大或其常委会基于国家公园法并结合本区域国家公园的实际情况进行具体立法，是较为可行的办法。而对于跨省级行政区域的国家公园，可以由该国家公园的管理机构提出立法建议稿，分别交由有关省级人大常委会审议，综合各相关省级人大常委会的审议意见对立法建议稿进行修改，在最终达成基本一致意见的情况下，提交各省级人大或其常委会表决通过。这样能够在最大程度上避免法规的冲突，有利于国家公园的保护。

因此，我国针对国家公园的立法体系，应当包括由全国人大常委会统一制定的国家公园法，其他与国家公园管理保护相关的保护自然资源和生态环境的法律，针对每个国家公园具体颁布的“一园一法”以及相应管理部门的部门规章。

三、国家公园中集体土地上的社区利益协调

(一)域外国家公园与当地社区利益的协调机制

在西方生态领域“生态中心主义”与“人类中心主义”的争论之下，西方国家的国家公园治理理念也有所不同。“生态中心主义”发展完善于美国，与美国历史上的资源保护主义相互促进[7]，因此美国国家公园的建设管理是基于“出于国家利益，使自然资源免受人类活动破坏”的理念[8]，实行国家公园与人类社会生活相对隔离，但这种模式容易造成人地关系矛盾加剧，例如20世纪30年代，美国国家公园管理局想扩大大提顿(Grand Teton)国家公园面积，但由于周边居民担心牧羊、狩猎等利益受到侵害，一度强烈反对该国家公园扩张，最后由多方利益相关者与当地政府、美国国会多次协调博弈，在居民发现国家公园的建立能带来旅游收益时，大提顿国家公园才得以扩展面积[9]。即使在地广人稀的美国，以“生态中心主义”建立国家公园，也极易造成与周边社区的矛盾加剧，这种“孤岛”式的国家公园保护路径难以得到普遍适用。而英国则更倾向“人类中心主义”，英国的国家公园面积广大，将一些乡村甚至部分中小城市的地域囊括在内。英国国家公园的土地大部分为私有土地，因此英国将公民的游憩权利置于国家公园管理的首位。从其法律体系看，英国通过颁布《国家公园与乡村进入法》确立了国家公园的法律地位，为了缓解国家公园的公共性与土地私有性的矛盾，一方面，英国于2000年通过了《乡村和路权法案》，通过法律赋权和奖励机制，鼓励和促进私人土地开放公共进入权，使游客能够进入私人土地上设立的国家公园。另一方面，地方政府机构和基金会通过土地购买和接受捐赠，使私有土地转变为公共土地。对于土地私人所有者来说，英国国家公园每年都有庞大的人员前来参观，其开放“公共进入权”，能获得旅游收益和减免税收的利益[10]，这使得土地私人所有者有动力开放其土地的进入权。

(二)我国建立国家公园所面临的社区问题

每个国家设立的国家公园管理发展理念不同，保护的首要目的也有所不同，所反映出来的国家公园与社区关系的政策自然有所不同，因此我国不能照搬国外的国家公园管理体制，只能对其有益的经验进行借鉴。我们应当跳出“人类中心主义”与“生态中心主义”狭隘的对立争论，正确处理人与自然的关系，从马克思主义生态绿色发展观出发，实现人与自然的和谐共生。

与英国国家公园公共土地与私人土地冲突的情况明显区别，我国国家公园建设中会出现国有土地与集体土地的矛盾冲突。国家统一行使所有权，并非是说对整个国家公园内的土地、自然资源资产都拥有所有权，事实上，在划为国家公园的土地中，有很大一部分并非是全民所有的，而是农民集体所有的。以正在试点的福建省武夷山国家公园为例，原来的武夷山国家重点风景名胜区总面积不过79平方公里，武夷山自然保护区的面积则达到了565平方公里，而规划中的武夷山国家公园范围除了将武夷山国家级自然保护区和武夷山国家重点风景名胜区囊括在内之外，还将九曲溪上游保护地带也纳入了建立国家公园体制的试点区域内，总面积达到了982.59平方公里[11]。如此庞大的面积也将许多有居民居住的村落乡镇囊括在内。因此，在武夷山国家公园试点区域内，存在着许多农民集体所有的土地、山林、茶园，如被列入试点区的九曲溪有5个村庄，周边区域是居民的传统生产生活区，是中国红茶和乌龙茶的发源地之一。一方面，如果随意允许农民基于其享有的宅基地使用权，对茶山和其他集体土地的土地承包经营权、林权等用益物权，在国家公园地域内建造住宅、砍伐林木等，必然不利于国家公园的统一管理和保护。另一方面，基于国家公园实行“最严格的保护”，如果对原先就居住在该区域的居民的生产生活不加区别地一刀切地禁止，则违背了人与自然和谐发展的理念，会影响当地居民正常的生产生活，挫伤当地居民参与国家公园管理的积极性，从而会加大国家公园建设的难度。此外，由于国家公园的公益性及特殊性，无法像城镇商业开发一样通过土地出让获得财政收入来弥补征地支出，因而如果一律将国家公园地域的集体土地征收归于国有，将造成过重的财政负担，不具可操作性。

事实上，在世界自然保护联盟的分类中，第Ⅱ类国家公园不像第Ⅰa类的“严格的自然保护区”那样实行非常严格的保护，国家公园允许有一定的旅游基础设施(如步道、小屋等)和一定数量的游客探访，但国家公园核心区域是受到严格控制的，其核心区域属于最严格的保护地区。因此，对国家公园进行功能分区，区别保护，既是其他国家对国家公园保护的一般做法，也是我国对自然保护区进行分区的惯常做法。对国家公园进行分区，不仅具有生态环境保护的意义，更重要的是基于对不同功能区保护程度的不同，当地居民受到的影响也会显著不同。但青海省人大常委会通过的《三江源国家公园条例(试行)》，并未对国家公园进行分区管理，其第四十八条甚至规定不允许在国家公园范围内揭取草皮③。当然，三江源国家公园的这种规定可能有其合理性，但这种不对国家公园进行分区管理的做法难以推广。因此，根据我国对自然保护区的分区经验，可以根据具体情况，按照功能和管理目标将国家公园分为三类或四类功能区④，对不同功能区施行不同程度的保护政策。

对于核心区实行严格控制保护，对核心区的居民，采取尽可能迁出就地安置的政策。根据已有的数据，大部分国家公园的核心区都处于较为原始的状态，居住的居民人数少，能够通过中央财政和地方财政共同负担，而村民集体所有的土地可以根据实际情况，通过征收的方式收归国有，或者以租赁、置换土地的方式给予当地村民一定补偿。生活在国家公园缓冲区、实验区等非核心区域的居民，虽然无需迁出原居住地，但国家公园的设置，会极大地影响这些居民的生产生活，特别是将限制居民物权权能的行使。现行的一些地方的自然保护区条例以及正在试点的针对国家公园所颁布的地方性法规都对当地社区居民的生产生活做了一定的限制。以《武夷山国家公园条例(试行)》为例，其规定禁止在国家公园内砍伐、放牧、开垦、烧荒、采脂、掘根、箍树、剥树皮等，对于从事上述活动没造成严重后果的，处以1 000元到1万元的罚款，若造成严重后果，则承担数额更大的罚款。而《武夷山国家公园条例(试行)》虽然对国家公园进行了分区，但并未针对不同分区采取不同的活动限制，且单纯以行政处罚的方式对居民进行财产权利的限制，而没有其他补偿措施，必然导致当地居民对国家公园的设立产生抵制情绪，不利于国家公园的建设。

(三)保护地役权制度下的社区利益协调模式

为了解决非核心区村民在其集体所有的土地上所有权或用益物权的权能受到公法限制的问题，可以从民法角度出发，在国家公园集体所有的土地上引入保护地役权的制度。所谓保护地役权，也可以称为环境保护地役权，是地役权的一种，它是权利持有者对不动产施加限制或积极性义务的一种非占有性利益，它的特殊之处在于其目的具有明显的公益性，保护地役权的设立是为了实现保护文化遗产、自然景观、野生动植物栖息地等土地自然的、开放空间的价值，达到保护生态系统等特定目的。保护地役权的概念突破了现行《物权法》对地役权的界定，现行《物权法》所界定的地役权中需役地与供役地应当是明确的，但结合国家公园的具体情况来看，国家公园中既有国家所有的土地，又有集体所有的土地，设立保护地役权可能出现供役地本身就是需役地的情形，不符合《物权法》所规定的地役权需要两笔不动产的情形。这种情形实际上形成了在英美法系上所称的独立地役权，即保护地役权的设立甚至可以不需要需役地的存在，政府机构或者公益性组织也不需要拥有某块需役地，就可以独立取得地役权。诚然，以国家行政管理的措施进行生态保护，确实能取得较好的效果，但这种一禁了之的行为，并未很好地协调生态保护与当地社区发展的利益平衡。而设立保护地役权的优势在于其具有非独占性，供役地人仅在地役权约定的范围内负有容忍或者不作为的义务。例如国家公园设立保护地役权可以通过合同约定，作为当地村民的供役地人不得过度放牧，施用农药的品种、用量需要符合标准等等，供役地人仅需承担合同约定的容忍或者不作为义务，其土地可以在合同约定禁止事项之外按照原来的用途进行生产生活，这种方式能够提高土地利用效率，同时节省环境保护的成本。

从国外的经验来看，保护地役权人通常为政府组织、公益信托机构和其他慈善组织⑤，其保护地役权的制度很大程度上基于英美国家信托制度的完善。而在我国未成立信托制度以及慈善组织力量不足的情况下，国家公园中保护地役权人应当为政府组织，即专门设立的国家公园管理局。国家公园管理局与集体土地所有权人——村集体经济组织或者村民委员会签订地役权合同，作为地役权人的国家公园管理局通过货币补偿，以对该国家公园一段时期内的部分收益进行分配、为当地村民提供技能培训和当地就业岗位、与税务部门协调减免供役地人的税收等方式作为对价，要求该村集体经济组织的成员负担一定的不作为义务，包括禁止在其集体土地上开垦、采石、挖沙、取土、取水等。当居民实施了破坏环境的行为时，对于生态环境的恢复，在行政处罚之外增加了新的救济渠道，能够以村民更能接受的协商方式进行，也可以以司法渠道通过要求恢复原状等物权请求权、侵权请求权的救济方式进行。

为了保护自然生态环境，我们总是倾向于外在公权力的介入，但这种做法简单而粗暴地限制了公民的私权，是“以权力限制权利”的方式达到保护环境之目的；而保护地役权这种基于民法角度，通过民主协商形成的自然资源利用的集体行动，“以权利制约权力”，同样能达到保护生态环境和自然资源资产的目的。在建设美丽中国的现今，建议在《民法典》编纂的过程中，对地役权的概念做扩大处理，以实现保护地役权的设立。虽然从公法的角度能够更直接有效地对自然资产资源、生态环境进行保护，但我们不能忽视民法在生态环境保护和自然资源资产保护中所起的作用。

四、结语

国家公园体制在建设过程中，除了有法律制度方面的问题外，还面临多元化的资金来源保障、与社区关系的协调、社会公众参与、舆论的教育宣传等涉及跨学科跨理论的多方面难题，在试点过程中需要不断探索和汲取有益经验，并通过立法将其固化为法律制度予以实施。国家公园的功能除了保护相应的生态系统、自然资源外，还包括教育、科研、休憩的功能，国家公园的全民所有的属性，要求国家公园坚持其公益性，让我国绿色发展的红利也能惠及普通民众，使民众在获得感中更加主动地保护环境，形成绿色的生活方式和发展方式，实现人与自然和谐共生，建设美丽中国。

注释：

①该法案在不同文献中叫法较为混乱，如《国家公园基本法》《国家公园局组织法》《国家公园管理局法》等，事实上都是同一法案。该法案由美国第64届国会于1916年通过，全称为《设立国家公园局及其他目的的法》(AnActtoEstablishaNationalParkService,andforOtherPurposes)，本文采用直译名称。

②《黄石国家公园法》(ActEstablishingYellowstoneNationalPark)，正式名称为AnActtoSetApartaCertainTractofLandLyingNeartheHead-watersoftheYellowstoneRiverasaPublicPark。

③《三江源国家公园条例(试行)》第四十八条规定：“禁止在三江源国家公园内进行下列活动：(一)采矿、砍伐、狩猎、捕捞、开垦、采集泥炭、揭取草皮；(二)擅自采石、挖沙、取土、取水；(三)擅自采集国家和省级重点保护野生植物；(四)捡拾野生动物尸骨、鸟卵；(五)擅自引进和投放外来物种；(六)改变自然水系状态；(七)其他破坏生态环境的活动。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”

④《中华人民共和国自然保护区条例》将自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区三类。2015年云南省人大通过的《云南省国家公园管理条例》将其国家公园分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区四类。

⑤这里所称的保护地役权，在英美国家中有保护役权(Conservation Servitude /Conservation Easement)和保存役权(Preservation Servitude / Preservation Easement)两种。