香港廉政公署治理对内地监察体制改革的启示

马世理

(安徽大学法学院，安徽合肥230601)

一、香港廉政公署的组织建制及鲜明特色

20世纪70年代，香港经历了急剧的转变，社会风气日益恶化，贪污无疑成为香港一个严重的社会问题，但是，当时政府对此却似乎束手无策。当时，公共服务机构中贪污情况尤为严重，譬如，一位后来在廉政公署反贪风暴中被治罪的名叫韩德的香港警司曾有一段供词：“贪污在香港警察队伍中已成为一种生活方式，就像晚上睡觉，白天起床、刷牙一样自然。”在各种因素的共同作用下，廉政公署(ICAC)于1974年正式成立，以执法、预防及教育“三管齐下”的方式打击贪污腐败。时至今日，廉政公署已经成为香港肃贪历史上的一个里程碑，也令香港成为全球非常廉洁的地方之一。其实，廉政公署所塑造的这种肃贪风气和肃贪效果是与其内部的组织建制密不可分的。

(一)香港廉政公署的组织建制

自1974年廉政公署成立以来，通过执法、预防及教育的方式打击贪污腐败。执法所对应的部门是执行处，而预防和教育对应的部门是防止贪污处和社会关系处。三部门之间共同出击，密切配合，以遏制贪腐“毒瘤”的扩散。

1.执行处

对于贪腐犯罪的打击重在执行，执行处在廉政公署各部门中起着举足轻重的作用，是其最重要、最核心的部门。执行处的主要职责是接受市民举报，调查任何与贪污有关联或会助长贪污的订明人员行为，并向行政长官提交报告。据统计，2018年1月至6月廉政公署接到的举报总数为1 255起，与2017年同期的1 339起比较，下降了6%①。对私营机构和政府机构相关案件进行调查是执行处下设的两个部门的工作。执行处根据《廉政公署条例》《防止贿赂条例》及《选举(舞弊及非法行为)条例》，可以对任何涉嫌或被指称犯有该法所规定罪行的人进行调查。执行处的具体工作流程是接受举报，分析举报线索，展开调查，提交检控，出庭陈述调查情况等[1]85。执行处需经常向审查贪污举报咨询委员会汇报部门工作及咨询意见。

2.防止贪污处

与执行处相较而言，防止贪污处的权力自然显得有些乏力，但是，防止贪污处所起的作用不容小觑。根据《廉政公署条例》，防止贪污处的法定职责主要是为政府或者社会机构提供预防贪污犯罪的策略，对制度方面存在的不足之处加以弥补。贪腐在政府和社会机构所表现出的形式和特点不尽相同，因而，防止贪污处会针对不同主体制订不同的应对方案从而保障反贪工作的顺利进行。对政府机构而言，主要通过防贪审查、开展咨询、举办研讨或者讲座等方式预防贪污贿赂犯罪，以提高政府机构工作人员的廉洁自律意识。对社会机构而言，提供防贪建议和服务或者提供贪污犯罪预防方案等方式是实现预防贪腐的重要途径[1]85。除此之外，防止贪污处还可以应私营机构和个别人士的要求，提供防贪建议。

3.社会关系处

社会关系处与前两个部门相比，是仅次于执行处的部门。根据《廉政公署条例》，社会关系处的主要职责是对贪腐犯罪进行预防宣传教育，从而让公众认识到贪污的祸害，以争取公众支持肃贪倡廉工作。其主要工作就是广泛利用大众传媒及新媒体提高廉政公署的透明度，并向社会各阶层宣扬反贪信息。其面向范围很广，主要包括香港本地居民、工商界人士以及新来港人士等。因此，社会关系处的教育对于其组织功能的实现功不可没，公益宣传片、广告、海报以及影视作品层出不穷，在廉政公署“饮咖啡”也成为深入人心的廉政公署调查权的代名词[2]27。

为了能够达到反腐预期效果，廉政公署自成立以来，一直以执法、预防及教育“三管齐下”的方法致力于打击贪污犯罪[3]。这一“三管齐下”的反腐策略反映在廉政公署的组织机构上就是由执行处负责具体的执法活动，防止贪污处则致力于构建完备的预防贪污机制，而社会关系处主要是对广大市民进行宣传教育，普及反贪污的相关知识，鼓励市民积极举报。

(二)香港廉政公署的鲜明特色

域外的一些国家或地区关于贪污等职务犯罪案件的侦查初始的构造模式主要是由警察或检察机关负责侦办，但这种模式的侦查效果欠佳。于是一些国家或地区开始成立了独立于警察或检察机关之外的专门负责职务犯罪案件侦查的反贪机关。譬如，我国香港、澳门特别行政区的廉政公署，新加坡的贪污调查局等，马来西亚以及泰国、印度等地也有专门的反贪机关。就香港的廉政公署而言，其执法、预防、教育“三管其下”的方式，更能彰显廉政公署的鲜明特色。

1.侦查职权的独立性与广泛性

香港的侦查机关主要包括香港警务处和廉政公署，其中廉政公署主要负责贪污犯罪案件的侦查工作，又称为反贪机关，除此之外的犯罪侦查工作主要由香港警务处承担。一方面，就廉政公署侦查权的独立性而言，廉政公署是一个与所有的政府机关相脱离的独立的反贪机构，廉政公署的职员并不隶属政府公务员架构，其首长廉政专员直接向行政长官负责，也仅仅向他负责，并依据《香港基本法》的规定在香港特别行政区全权独立处理一切反贪工作[4]。此外，《廉政公署条例》《防止贿赂条例》及《选举(舞弊及非法行为)条例》是廉政公署开展工作的重要法律保障，这三个法例进一步赋予了廉政公署在揭发、调查和打击贪污中的权力。目前内地设立的监察委，虽然将职务犯罪的侦查权从检察权独立出来了，改变了以往职务犯罪侦诉一体的模式，体现了在打击职务犯罪侦查方面的立法进步，但监察委与廉政公署相比仍略显不足。

另一方面，就廉政公署侦查权的广泛性而言，廉政公署在调查涉及《防止贿赂条例》及《选举(舞弊及非法行为)条例》犯罪的案件时具有广泛的调查权。这种广泛性主要体现在廉政公署的调查对象初期为公务员，继而扩展至公共事业机构，进而包括所有私人机构。譬如，广泛的查询和调查，通过廉政专员书面授权，任何政府部门、公共事业机构和社会私营机构及其工作人员都会成为廉政公署工作人员查询和调查的对象；又如，廉政公署工作人员可以对任何作为物证的物品进行搜查、扣押、检查；再如，廉政公署工作人员还可以对任何涉嫌贪污者的银行账号和保险箱作出处理，并对其任何相关的财产处置行为作出限制；更进一步，廉政公署工作人员还有权要求任何人提供与案件相关的材料。就搜查措施而言，若廉政公署人员怀疑有人有涉嫌贪污的行为时可以直接对涉嫌贪污者进行搜查。

2.完善的监督制衡机制

廉政公署的成立使香港迎来了廉洁黄金时代，成功地控制住了政府机构的贪污痼疾，并使香港成为公认的世界非常廉洁的地区之一。可以毫不夸张地说，廉政公署拯救了香港社会。廉政公署之所以能够取得今天这么大的反贪成就，一方面与廉政公署所拥有的权力有着密切联系，廉政公署直接对行政长官负责，并可以调查行政长官。另一方面与其完善的监督制衡机制也是分不开的。不受监督的权力很容易滋生腐败，香港在对廉政公署的监督方面建构了完备的监督体系，主要从内部和外部两个方面进行监督。

第一，廉政公署在执行处内部设置了L组，专门负责调查廉政公署人员违反纪律的行为，以及贪污指控和非刑事调查。“L组的大部分工作是处理针对廉政公署人员的非刑事投诉，然后通知各方廉政公署把已投诉记录在案并展开调查。”[5]124L组会根据对廉政公署人员贪污或刑事指控的调查以及检控程序的结果作出评审，并进一步确定对有关人员处以何种处罚。“此外，内部监督机制还包括廉政公署的报告制度，主要是对日常性工作报告以及贪腐个案的报告。与L组被动的投诉处理相比，报告机制是一种常态化的主动监督制度。”[2]27无论L组的内部监督抑或主动报告制度多么完备，就整体的内部监督有效性而言，还是需要与外部监督机制密切配合。

第二，与内部的监督机制相比，廉政公署的外部监督机制更为发达，主要有律政司的监督、法庭的监督、立法会的监督及专门委员会的监督等。其一，律政司监督。律政司负责香港案件的检控工作，而廉政公署主要负责贪污犯罪案件的侦查。因此，廉政公署对贪污案件调查和收集证据之后，需要将证据材料交由律政司决定是否进行检控，即贪污犯罪案件实行由廉政公署负责侦查，律政司检控的侦诉分离模式。律政司对案件的审查过程以及决定是否提起检控其实就是对廉政公署进行监督的过程，这在一定程度上避免了廉政公署的权力滥用[1]86。其二，法庭监督主要体现在对贪污犯罪案件审理时，法庭会针对廉政公署采取的调查措施提出意见，以防止权力滥用。此外，廉政公署调查人员应根据法庭的需要到庭陈述调查过程，以便接受控辩双方的质询，经过质询的证据才能最终作为法官定案的根据。其三，立法会的监督。立法会的主要职责就是制定和修改有关法律，因此，廉政公署有关法律的制定、修改和最终的解释权也在立法会。廉政公署每年要向立法会提交年度报告，接受审议，这也是对廉政公署的一种监督。其四，专门委员会的监督。专门委员会的设立也是为了监督廉政公署依法行使职权，它主要由行政长官任命的社会各界知名人士组成，是独立于廉政公署之外的专门监督体制。

内部与外部密切配合的监督体系勾织出对廉政公署的监督网。将权力置于监督体制的笼子里，才能有效防止权力的滥用。这也使得廉政公署在反贪时能够张弛有度，其反贪经验也引起全球关注，反贪模式为全球反贪机构所效仿。

3.惩戒、预防、教育机制的灵活性与高效性

惩戒、预防、教育与廉政公署的执行处、防止贪污处、社会关系处三个机构职能一一对应，这“三管齐下”的反贪治理模式，是廉政公署反贪工作能够取得显著成效的重要保障。执行处、防止贪污处、社会关系处通过惩戒、预防、教育在打击贪腐上实现了合理分工、密切配合，也因此成为了廉政公署的一大特色。“三个部门所订的策略及执行的工作是相辅相成的，使肃贪倡廉的工作达到最高效能”[6]，且形成了灵活与高效的“三管齐下”的反贪治理体系。这更体现出廉政公署中三部门“不敢贪、不能贪、不想贪”的三位一体思想在组织内部机构中得到了贯彻落实[7]。从一定意义上讲，“三管齐下”的治贪模式遏制了腐败滋生的土壤，达到了反贪的预期效果。

二、内地监察体制改革存在的主要问题

(一)反腐司法机构职权交织重叠

在监察委员会设立之前，我国内地行使监察职权的部门比较分散，主要由各级党委的纪律检查委员会、政府的监察机关、国家预防腐败局、检察院的反贪部门等分别行使反腐职能，容易出现职权分工不明、“九龙治水”的局面。在反腐过程中，必然会涉及各机构的权力冲突，党的纪律检查委员会主要负责对违反党内法规的人员作出党纪处分；行政监察机关主要对政府及其公务人员违反政纪问题作出处理；而检察机关的职能是侦查监督所有公职人员职务犯罪。以上这些反腐机关侦办的人员必然会存在交集，进而反腐司法机构职权存在着交织重叠。这种多头执法的机构设置影响了各反腐败机构之间的协调性，难以形成合力，导致反腐效能低下，办案效率低下，最终导致腐败现象无法得到及时有效的预防和打击[8]。虽然，监察委员会的设立将各种反贪职权进一步集中，但反贪职权的集中不够彻底，不能像香港一样，完全由廉政公署行使反贪职能。

(二)监察缺乏独立性和统一性

我国内地的反腐司法机构主要存在于司法、行政和党委之中，监察委员会的设立在一定程度上集中了各部门中的反腐职权。与之前不统一、不独立、不中立的反腐机构相比，监察委员会有了较大的改善，但其中还是存在着不尽完善的地方。从本质上来看，正如国家监察委员会副主任肖培所说，“它和中央纪委合署办公，用中国的老话讲就是‘一套人马两块牌子’，行使的是党和国家自我监督的职责，那就是监察委员会要行使监督、调查和处置的职责”②，并没有体现出监察委员会的独立性和统一性，而香港廉政公署的反腐败司法实践表明，必须建立起自成体系、独立办案、中立司法且兼具独立性和统一性的反腐机构。我国内地若能建立起统一的、独立的反腐败机构，以及能够真正运用司法制度对党内的腐败进行监督，加上独立完善的内外部监督，则反腐败的效能会得到更大程度的提升[5]125。

(三)反腐司法机构缺乏有效监督

良好的反腐机构离不开有效的监督，权力越大，监督就应该越严密，要把权力关进制度的笼子里。以香港廉政公署为例，廉政公署的权力在香港十分强悍，可以直接调查特区行政长官。如果这种权力缺乏有效的监督，结果不难预见，香港也就不会有今天的廉洁。我国内地反腐司法机构同样需要接受各种监督，让权力在阳光下运行。

目前，内地的反腐司法机构在监督体制上还不够完善，主要表现在党务与行政监督体制不完善，对监察委员会也缺乏有效的监督。在党务与行政监督方面，各级纪委与行政部门合署办公，工作的独立性无法保证。中纪委受中央委员会领导，地方各级纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，导致监督者事实上一定程度上受制于被监督者[9]。而监察委员会又是与中纪委进行合署办公，属于“一套人马两块牌子”，容易导致监督缺位。在此情形下，如果反腐司法机构的运行及其职权的行使缺乏有力的监督机制，将会影响反腐效果。

(四)缺乏有效的反腐预防和教育机制

从我国内地的反腐司法实践来看，主要着重对反腐的打击力度，而忽视了反腐预防和教育机制的建立。“腐败治理必须将政策与法治相结合、微观策略与宏观方略相配合，才能逐步完成短期治标的阶段目标与长期治本的最终目标。”[10]加大反腐的打击力度固然重要，做到“老虎苍蝇”一起打，同时也需要融入一些反腐的政策。香港廉政公署之所以能够遏制住腐败，不光是靠执行，同时注重对反腐的教育和预防，三拳同时出击。而内地则重在执行，缺乏有效的预防和教育。执行重在打击已经发现的贪腐犯罪，实际中潜在的贪腐犯罪比已经发现的要多，这部分人更需要有效的教育和预防机制进行约束。笔者认为，贪腐可以划分为三个阶段：腐败思想的形成阶段，腐败的实行阶段(潜在的贪腐分子，尚未被发现)，腐败的被发现阶段。而这三个阶段与教育、预防和执行紧密相关，反腐的目标重在第一、二阶段。缺乏不想腐、不能腐的教育和预防机制，仅靠执行来建立不敢腐的制度是很难实现反腐的最终目标的。

三、完善内地监察体制改革的措施

(一)明确反腐司法机构的职权范围

监察委员会成立之后，检察院有关职务犯罪的侦查权和行政监察部门的反腐职权不再保留。我国现存的反腐机构主要有监察委和纪委等，而两者又是合署办公。反腐需要各机构各司其职，不能出现职权的交错，因此，有必要进一步明确各反腐机构的职权范围。

监察委员会与纪委合署办公，需要明确两者的职权界限。纪委的调查权并没有严格意义上的法律授权，这使得纪委处于一个十分尴尬的境地[11]，其行使反贪职权主要依据的是党内法规，而监察委员会在对职务犯罪进行调查时其依据来源于《监察法》的授权。纪委所调查的对象主要是党员干部，监察委职务犯罪的调查对象主要是所有行使公权力的公职人员，两者在调查对象上可能出现重合。这就需要明确两者在这个范围内职权该如何行使，即针对这部分被调查人是先由纪委进行党纪处分，还是先由监察委进行处置。实践中，对一些落马官员，先作出处分的是纪委，主要是“双开”，此后再移送司法机关进行审判。笔者认为，产生这种冲突的原因在于反腐职权不够集中。香港廉政公署的廉洁指数位于世界前列，是因为廉政公署是一个完全独立的机构，这一点确保了只有法律才能对其形成制约和监督，其他任何机关和个人无权限制，内地处理监察委员会和纪委的关系时值得借鉴。

(二)提高反腐监察机构的独立性

香港廉政公署一直以肃贪倡廉为目标，是一个专门打击贪污的独立执法机构。它之所以能够令腐败分子“闻风丧胆”，与其机构独立性有着直接联系，廉政公署的独立性主要表现在机构独立、人事独立、经费独立、办案独立。

反腐监察机构的独立性是反腐执法的重要保障，具体而言，在机构的独立性上，要保障监察委员会独立行使职权，不受政府、检察机关、一些团体和个人等干涉。笔者认为，监察委的设置虽然不能像廉政公署一样，仅此一家，但没必要设到区县一级，因为越往下所设机构的独立性越难保障，应当集中反腐监察职权。人事方面不可能完全做到同廉政公署一样，不隶属公务员系统，至少应当保障反腐监察机构在人事任免方面具有完全的自主决定权。在经费方面，之前在检察院有职务犯罪案件的侦查权时，其经费主要来源于当地政府。监察委设置之后，应当保障其经费不受任何掣肘，这是其依法行使职权的重要保障。最后，保障其依法独立办案，廉政公署是根据《廉政公署条例》《防止贪污条例》及《选举〈舞弊及非法行为〉条例》等法律的授权独立办案。目前，监察委行使职权主要根据《监察法》，但其中有些内容规定得不够详细，需要出台具体的法条进行弥补。要想确保机构、人事、经费、办案等不受其他部门的干涉，需要从制度上进行设计，消除反腐监察职能在一定程度上的交织与重叠带来的弊端。

(三)建立健全内外部的监督制衡机制

香港廉政公署建立了完善的内外部监督制衡体系，保障了其行使反贪职权的独立性与透明性。内地在监察体制改革的过程中亦可借鉴，从内部与外部两个方面建立有效的制约监督机制。监察委的设立吸收了检察院的职务犯罪侦查权以及行政监察部门等职权，在赋予专门监察机构广泛的职权时，同时也要考虑到权力滥用问题，不能留有滋生腐败的土壤。

对反腐监察机构的监督可以从两个方面进行：一方面，从制度层面上建立起有效的外部监督体系。一是政党监督，监察委与中纪委合署办公，两者之间要互相监督，同时也要接受其他民主党派的监督。二是人大监督，监察委由人大产生，自然要接受同级人大的监督。三是人民群众监督与社会媒体监督，人民监督是反腐败的重要力量，也是形成不能腐制度的关键[12]。此外陈光中教授认为：“在刑事诉讼中，监察委员会和检察机关的关系属于分工负责、互相配合、互相制约的关系。”[13]检察院是法律监督机关的地位没有变，监察委需要依法行使职权，自然就应当接受监督。笔者认为，监察委毕竟负责职务犯罪案件的调查，相当于侦查机关，可以建立类似于香港的法庭监督。如，法院可以对监察委的调查措施提出意见，并可以根据庭审的需要要求监察委的调查人员到庭接受质询。

另一方面，要建立反腐司法机构的自身监督机制。廉政公署成立之时就建立了称为L组的内部调查及监察部门，专门负责处理所有有关廉政公署及廉政公署工作人员的投诉，密切注视所有职员的行动，及时查处内部的违纪行为[14]。仅靠外部的监督是不足以到达有效监督的目的的，反腐司法机构需要建立内部的监督部门。马怀德教授认为：“如可以考虑在各级监察委员会内部设立由人大代表、专家学者、律师等人员组成的投诉委员会，接受对监察委员会及其工作人员的投诉举报。”[15]笔者认为，在监察委内部建立类似廉政公署L组的内部调查及监察部门非常有必要，不过这个部门构成人员不能由监察委的内部人员组成，而专家学者或者律师未必能够监督到位，应当由与其权力相当或者比其权力大的部门的人员来担任，譬如，由同级人大的人大代表组成，或者由同级检察院或法院的人员组成。在内部设置上与监察委的其他部门相对独立，主要接受对监察委员会及其工作人员的投诉举报，并进行调查。

(四)建立教育与预防并重的综合治理模式

廉政公署的“三管齐下”的治理模式已经形成了独立、高效、制衡的运行机制。从成立到现在三者之间能够保持均衡发展是其成功运作的重要原因。从内地的反腐实践来看，存在着重打击(执行)轻教育与预防的问题，且在反腐败教育与预防方面立法也比较滞后。因此，首先要完善反腐教育和预防方面的立法，做到与其他反腐败法律相衔接，推进反腐败教育与预防的法治化、专业化进程。其次，要转变以往重打击轻教育与预防的反腐治理模式，加大反腐败教育与预防的力度。反腐需要执行、教育与预防“三驾马车”并驾齐驱，从而最终实现不敢腐、不能腐和不想腐的目标。

注释：

①香港廉政公署网站贪污投诉，http://www.icac.org.hk/sc/rc/figure/complain/index.html，访问时间为2018年7月8日。

②肖培诠释国家监察委员会与中纪委关系是“一套人马两块牌子”，http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0109/c64371-29009575.html，访问时间为2018年7月10日。