缓解大中城市“停车难”问题的思考——以合肥市为例

卢 川，宁 洋

（安徽省交通规划设计研究总院股份有限公司，安徽 合肥 230088）

近年来，随着城市规模的不断扩大和经济社会的持续快速发展，合肥市机动化水平快速提升。但城市多中心格局尚未形成，人口疏散先于城市功能疏散，就业岗位以及医疗教育等公共服务设施仍然主要集中在老城区，居民出行需求和出行距离双双增长，导致停车问题日益严峻。尤其在中心城区，因停车位不足导致占道停车等非法停车现象十分普遍，已经成为急需解决的热点问题。

一、城市停车的发展历程

从国际经验看，大中城市停车发展共经历了五个阶段[1-2]：

第一阶段：停车发生。上世纪50年代以前，西方发达国家普遍处于小汽车普及的初级阶段，小汽车千人拥有量仅为20辆以下。由于车辆较少，停车对动态交通干扰较小，因此普遍采取较为宽松的停车管理政策。

第二阶段：停车发展。上世纪50-60年代，西方发达国家普遍进入小汽车普及的中期，小汽车千人拥有量达20-40辆，而城市交通规划管理水平落后于交通的发展，导致中心城区出现了较为严重的停车问题，乱停乱放现象普遍，对动态交通造成了一定的干扰。

第三阶段：乱停禁而不止。上世纪60年代，为解决严重的停车问题，西方发达国家相继出台了中心城区停车控制政策，包括提高收费水平、禁止路边停车等。但由于公交服务水平无法满足市民出行需求且停车位供应不足，违章停车屡禁不止。

第四阶段：停车疏堵结合。上世纪60-70年代，西方发达国家普遍进入小汽车普及的中后期，小汽车千人拥有量达40-200辆。政府开始大力发展公交和轨道交通，提高小汽车使用成本，逐步引导市民减少使用小汽车，通过疏堵结合的手段，缓解停车矛盾。

第五阶段：限制小汽车。日本上世纪60年代初出台“用车者自备车位”政策，并大力发展轨道及公交系统；到80-90年代，轨道及公交已高度发达。绝大多数的通勤出行使用公共交通，此外路外泊位已基本能够满足小汽车的停放需求。

从西方发达国家停车发展的历程和特征上判断，合肥市停车发展目前处于第三到第四阶段，即从乱停禁而不止向停车疏堵结合过渡，正是通过疏堵结合，治理缓解城市停车矛盾的窗口期。

二、合肥停车发展的现状特点

1、小汽车保有量持续处于高增长状态，停车矛盾加剧。截止2017年底，合肥市区小汽车保有量约120万辆，千人拥有量达236辆。统计数据显示，自2011年以来，合肥市小汽车保有量持续增长，年均增速达25%（近两年来增长率有下降趋势），7年间累计增长了约3.8倍。小汽车的快速发展，对城市交通系统产生了强烈冲击，停车压力日益增加[3]。

2、公共泊位结构不合理，既有泊位供给能力未能充分发挥。截止2017年底，合肥市共拥有公共停车泊位约8万个，其中路内泊位约6.4万个，路外泊位约1.7万个，内外泊位比接近4：1（城市停车规划规范推荐该比值不低于1：2，目前先发城市比值一般约为1：1）。根据公共停车理论需求，按1.2车位/车、路外停车泊位占比应约8%分别计算，全市区应建设停车位144万个，路外泊位约11.5万个，与实际相差很大。合肥市路内停车主要分布在市区居住、商业和办公区周围，尤其在快速路、主干道区域，部分泊位被过度利用，使原本就不顺畅的交通网络更加拥挤；而路外公共停车场由于停车管理、收费价格及停放便利程度等问题，利用率普遍不高，甚至在同一地区不同类型的停车泊位利用率也存在较大差异，加上目前停车诱导系统覆盖面小，意愿接入企业少，停车资源浪费程度较高，大量停车空间得不到合理使用，加重了市区部分区域的停车难度。

3、老旧建筑配建不足矛盾凸显，车辆分布与泊位供给不平衡。合肥市对建筑停车配建指标，从最开始的统一执行国家标准，到结合小汽车保有量的实际情况进行修订，全市停车配建标准经历了多次变迁。但由于老旧小区停车问题突出，新增停车需求多分布在城市中心区域，车辆停放侵占小区内部公共空间及道路设施的现象严重，停车压力有增无减，突出表现为区域泊位总量超过停车需求总量及泊位供给与车辆分布不平衡。尽管如此，鉴于公交线网不够完善、运输能力不足，造成候车时间长、车速慢、舒适度低、服务质量差[4]，市民乘坐公交出行的比例依然不高（合肥市现公共交通出行比例不到 20%，较深圳（56.1%）、广州（60%）等先发城市水平明显偏低），私家车出行比例不断上升，城市交通压力不断攀升。

4、停车发展重建设轻管理，缺乏统一协调机制。近年来，为缓解中心城区停车难题，合肥市政府大力规划建设路外公共停车场，截止2017年底，市区现有各类小汽车公共停车场约110处、约1.7万个泊位，较之2011年的5处、1958个泊位的停车供给能力，进步显著。同时在停车管理方面也加大力度。但由于缺乏全市统一的管理协调机制，仍存在着违法停车处罚尺度不一、配建停车共享不足、已建成使用的公共停车场周边路内停车未及时取消以及新建小区地下车位无人停放等。为解决停车问题结合中小学校操场建设增加配建的多处地下停车库，建成以后多数交付学校进行管理，然而考虑安全性及独立性问题，也鲜少对外开放，造成资源的浪费。

5、停车设施建设缺乏市场机制，停车产业化发展滞后。合肥市停车设施经营长期作为政府补贴项目，加上土地价格高、停车收费价格低等因素，社会资本参与难度较大，产业化发展滞后。依据2015-2017年合肥市公共停车场大建设计划，共计划建设169处、约2.6万个停车泊位。其中政府投资建设的公共停车场共126处、投资约24.3亿，占总投资的80%左右。社会化力量主要体现在建设项目在满足配建停车位基础上增设泊位并对外开放，建设43处、投资约6.9亿。公共停车场属于一次性投入较高、带有公益性质的产业，免费或低收费均不能反映停车设施的土地成本和建设经营成本，加之停车设施建设专项优惠补贴扶持政策缺失，致使开发经营路外停车设施无利可图，社会化力量投入少，停车设施建设市场无法形成，路外停车设施增长缓慢。

三、缓解“停车难”问题的对策建议

1、全面提升公交服务，改善居民出行方式。城市停车政策必须与城市整体交通发展政策相一致，不仅要引导交通拥挤区域小汽车使用，还要引导市民使用公共交通工具，提高道路交通设施使用效率[5]。一是大力发展轨道交通。目前合肥市轨道1号线与2号线已构成城市轨道交通的“十字”骨干，要加快推进3、4、5号线建设，尽快形成覆盖主城区的轨道交通网，同时早日启动S1号线的建设，尽早实现主城区与新桥机场的快速接驳。二是优化公交运行线路。通勤早晚高峰期间在城市中心区繁华地段实现公交“五分钟全覆盖”。城市中心区人口密集，提升公交服务水平成本较低，建议步行5分钟以及间隔5分钟就有公交。三是通过公交的优先通行权来缩小公共交通和小汽车的运行速度差，引导居民选择公共交通出行。

2、加强停车管理，制定差别化的停车供应和消费政策。采取停车设施适度供应和差别化供应相结合，优化调整停车费率等相关政策，强化执法管理。一是对中心城区建筑物配建停车标准制定上限，控制车位供应总量，调节机动车交通总体需求。二是引导人们减少对小汽车依赖。调整停车收费，提高路内停车包括长时间停车费率，在城市外围轨道和公共交通车站附近提供足量、低费用乃至免费的换乘停车位，鼓励公交出行和停车换乘出行。三是综合性治理违章停车现象。将停车秩序纳入城市管理执法范围，尤其加强已建停车场区域内违规停车行为的管理，加大违章停车处罚力度，完善停车法规体系。

3、提供增量挖潜存量，确保停车建设空间。针对停车建设土地供应紧张的问题，应充分利用新增土地、挖潜存量土地以及在配建技术标准中明确特定项目增建公共停车场等方式，多管齐下确保建设空间。坚持配建为主、公共为辅和路边为补充的国际通行方式，合理确定停车供应比例，使车位供应量与汽车保有量比值在1.15：1～1.3：1。一是鼓励企业自主改扩建停车场。二是充分利用街头、河道沿线公共绿地地下空间，立交桥下部空间，学校操场、广场地下空间等存量土地建设公共停车场。三是在新修订的配建技术标准中，对使用行政划拨土地的建筑增配公共停车位，在经济租赁房、学校操场下设置至少一层地下公共停车库。

4、促进停车位共享，发展智能停车诱导系统。一是借鉴杭州市做法，将城市闲置停车位作为存量资源，推出共享泊位、网约停车平台—“共停”项目，打造城市级共享停车泊位平台[6]。建立城市停车位基础数据库，调查分析区域停车特征，深入研究不同业态（如住宅—办公、住宅—商业等）的停车位共享，包括在空间上相互分离、利用不同用地性质停车需求差异实施错时共享，提高车位周转率，减少配建停车位数量。二是以信息化和智能化为支撑，分级建立区域停车诱导系统，减少因寻找车位而在公共道路上巡游汽车数量，减少路面停车需求，提高既有停车设施的使用效率。美国、日本等国目前已经研制出应用于实际的智能化停车信息系统，如美国使用的APIS（高级停车信息系统）是智能化交通系统（ITS）在停车领域的应用，该系统可使驾驶员预先选择停车位，减少了寻找停车位的时间[7]。

5、研究鼓励政策，扶持停车产业化发展。先发地区已逐步认识建立健全停车设施的市场化建设机制与经营模式，鼓励投资并设法保障投资的合理收益。为推进停车设施建设可持续发展，借鉴日本、香港等地鼓励民营化、采用BOT模式等吸引投融资的成功经验[8]，采用民营化为主和政府激励政策相结合的模式，将政府的停车收入作为停车产业发展启动基金，设立停车场建设基金，出台各种政府激励政策，促进全社会共同出资建设停车设施。具体可分别按规划、建设、运营管理三个阶段，制定不同的产业化措施。在规划阶段，制定公共停车场定位奖励（如将公共停车场定位为城市市政公用基础设施，土地可无偿划拨）、返还容积率政策（对利用自有土地建设公共停车场），鼓励开展以停车服务为主的多元化经营，限制公共停车场周边路内停车；在建设阶段，支持停车场建设项目融资（以项目整体办理产权证）、政府贴息贷款、优惠土地出让金、免征市政公用基础设施配套费、减半征收绿化补偿费、泊位财政奖励补助（补助对外开放超出配建标准建设的停车位）；在运营管理阶段，差异化定价路内路外停车场（公共停车场收费标准由市场主导），减免停车管理费等。