论媒体在我国反垄断执法中的双面性

高赛赛，康文婷

(安徽大学法学院，安徽 合肥 230601)

我国《反垄断法》已施行10年之久，从2008年实施至今，《反垄断法》由最初“纸上的法律”逐渐变成“现实的法律”。10余年的发展，使《反垄断法》不管是在相关配套的法律法规还是在机构设置、执法程序方面都趋于完善，执法手段呈现多元化。媒体因其及时性、易获取性和受众的广泛性，逐渐成为反垄断执法的一个重要工具。执法机构往往会通过媒体公布其调查活动，利用媒体引导舆论走向，从而减少执法阻力，节约执法成本。国家发改委和商务部在几件影响较大的案子中，利用媒体的作用取得了不错的成果，但我们也要警惕反垄断工作“被媒体化”。在反垄断执法过程中，媒体的过分介入会使案件发展越来越偏离正常的轨道，执法结果被舆论裹挟。同时，媒体作为反垄断执法的工具，也会给被调查的企业带来不利影响。在反垄断执法中，正确运用媒体的影响需要把握一个界限，即媒体要公平公正报道，不作偏见性评价。本文拟从“电信/联通垄断案”入手，通过相关案例，分析媒体在反垄断执法中的双面性，对正确发挥媒体的作用提出相关建议。

一、案例剖析

由2011年对中国电信和中国联通的调查而引发的媒体大战充分体现了媒体在反垄断中的重要作用。国家发改委战略性地向央视透露了相关调查信息，目的是通过媒体向公众公布相关信息，然后利用公众舆论的支持减少阻力，赢得反垄断执法的胜利。这样做的效果是明显的，仅仅20多天，两家企业就请求发改委暂停调查，并承诺进行整改。后来发改委在“奶粉案”、商务部在“汇源收购案”[1]中，采取了同样的策略，都取得了不错的效果。

(一)中国电信和中国联通案

2011年11月9日，中央电视台《新闻30分》节目中国家发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青表示，她所在的机构一直在调查两家大型电信公司——中国电信和中国联通的垄断行为。调查的主要内容是中国电信和中国联通在宽带接入及网间结算领域是否利用自身具有的市场支配地位，有阻碍或影响其他经营者进入市场等行为。除了反垄断指控外，李青还断言，这两家国企没有实现完全整合，从而增加了互联网服务提供商的上网成本。央视引用了相关研究数据，称如果相关市场完全具有竞争力，5年内互联网接入价格将下降27%～38%，可以使我国消费者节约100亿～150亿元上网费用。

发改委在央视公布信息在中国媒体界引起了轰动。反垄断字眼不仅引发了民众关于降低上网费用的讨论，也引发了一场媒体的争论。

1.各方积极呼应

信息来源依赖央视报道，各方积极响应，如：《电信联通遭反垄断调查，源起去年大规模断网事件》(中国新闻网)，《垄断造成网速慢网费高》(《北京晚报》)，《电信联通涉嫌垄断请勿一罚了之》(《京华时报》)，《电信联通涉嫌价格垄断》(《人民日报》)等。

此外，还有不少反垄断专家学者表示支持发改委的行为。我国著名的反垄断专家王晓晔说，她很高兴看到国家发改委发起了这一调查，这起案件是中国国有企业的第一次反垄断调查，此案在中国反垄断执法中具有里程碑意义。发改委研究员杨禹表示：《反垄断法》这样的法律，只是给这个领域内、这个产业内每一个企业设定行为的边界和底线，碰到了这个边界和底线就要受到法律的处罚。

2.媒体的争论

在发改委宣布对中国电信和中国联通进行调查2天后，11月11日新华社发表了一篇长篇报道，称发改委的调查是与消费者无关的神仙战。新华社称此次发改委反垄断调查针对的是市场垄断问题，结果如何，与消费者上网价格无关。同日，《人民邮电报》在其头版发表了一篇社论，直接反驳央视的报道，称央视的报道“混淆事实，误导公众”[2]。也是在同一天，工信部下属的另一家报纸《通信产业报》也发表了一篇社论，批评央视有关调查的报道。它认为，即使这两家国有企业在互联网服务提供商接入市场占据主导地位，垄断本身并不构成违反反垄断法的违法行为。

针对上述几家媒体的质疑，支持发改委调查和央视报道的媒体纷纷予以回应。2011年11月11日，《经济信息报》发表了一篇调查报告，严厉谴责中国电信的行为影响了发改委的行动。11月14日，《人民日报》发表社论，称反垄断调查不是神仙战，而是与千千万万消费者利益密切相关的行动。11月15日，央视推出专题，从中国电信和中国联通是否构成垄断、发改委公布调查信息是否违法以及是否涉及消费者利益3个方面回击新华社和《人民邮电报》的相关报道。11月21日，《人民日报》发表了另一篇题为《为发改委叫好》的社论，坚决支持发改委的调查行动。

3.最终结果

2011年12月2日，中国电信和中国联通都正式要求国家发改委暂停调查。两家企业就他们的补救方案发表声明：承诺纠正他们的价格歧视行为，加强与其他网络的融合，并在降低成本的同时提高互联网速度。发改委第2天作出回应，承认收到暂停调查的申请，并表示是否停止调查将依法处理。如果发改委经过审查接受了电信、联通的中止反垄断调查申请，则本案的调查结果就是：电信、联通的行为既不会被认定为违法，也不会被认定为合法，而是被要求遵守其向执法机关申请中止反垄断调查时所做出的“承诺”[3]。

(二)其他反垄断调查案件中媒体的影响

2年后，发改委在涉及9家婴儿配方奶粉生产商转售价格维持案中再次采用了同样的策略。通过战略性地向媒体透露调查信息，使调查行动为大众所知，利用民众对当前奶粉价格过高的不满和要求降低价格从中获益的心理，获得民众舆论支持，再由央视对奶粉品牌进行负面报道，为媒体报道的走向定下基调。加上前期收集到的证据，比较顺利地证实了这9家奶粉企业存在维持最低转售价格的违法行为。被调查的奶粉企业没有像中国电信和中国联通那样，通过媒体为自己辩解，而是很快承认了自己的违法行为，并积极配合发改委进行整改。由于及时认错并作出整改，惠氏等3家被调查的企业获得免于处罚的宽恕[4]。在可口可乐申请收购汇源案中，新浪网进行了一项在线调查，超过10万人参加了此项调查。其中82%的人反对这项交易，在这其中又有83%的人认为这笔交易会摧毁一家国内领先的本土企业。普遍存在的民族主义情绪和出于对本国优秀企业的保护，使得商务部最终以合并将导致果汁饮料市场进入障碍提高和不利于中小型果汁企业发展创新为由禁止了该项申请[5]。

二、 媒体影响反垄断执法理论基础与国内实践效应分析

上述案例表明，媒体可能在影响中国反垄断执法方面发挥作用。首先，中国反垄断法是舶来品，实践中媒体为什么会对反垄断执法造成如此大的影响？我们须从我国国情出发，发现问题并解决问题。其次，面对媒体对反垄断执法工作带来的冲击，我国可以借鉴国外的相关法律理论，提出自己的理论解决机制，并进行国内媒体影响反垄断执法工作的实践效应分析，进而正确认识媒体在反垄断过程中的作用。

(一)媒体影响反垄断执法理论基础

1.媒体影响反垄断执法的缘由

我国媒体在几轮改革中经历了重大变革。20世纪90年代进行的第一次改革导致许多侧重报道金融和经济新闻的报纸商业化。许多商业报纸已经变得自给自足，不再依靠政府的财政支持。其他大规模改革包括将选定的报纸合并成新成立的媒体集团。它们通过迎合观众的品位和需求，以经济为导向，争取受众。这为媒体影响反垄断执法提供了先决条件。

首先，中国的反垄断执法为审查媒体在执法中的作用设置了良好的环境。中国反托拉斯案件经常很引人关注，这不仅是因为所涉目标突出，而且因为这些案件涉及日常消费产品或服务。媒体有兴趣报道这些案件，因为它们直接涉及消费价格，关系到一般公众的福利。

其次，尽管中国反托拉斯机构的执法十分繁忙，外国企业向其商会提出的申诉也越来越多，但迄今为止，公众反垄断的挑战仍然很少。其结果是，执法权被政府垄断，这给其他非竞争因素影响其执法议程和结果留下了很大的空间：第一，中国反垄断监管机构战略性地向媒体透露了有关调查信息。这种透露有助于该机构获得先发制人的优势，引导舆论的倾向，并利用公众舆论推动其调查。第二，由于缺乏对代理酌处权的司法检查，对专家批评机构决定的市场需求不大。因此，国内反垄断专家不愿发表不同意见，这就抑制了公众对反垄断干预的批评频率。第三，中国媒体作为一个整体，对了解反垄断案件的法律价值没有多大兴趣，媒体的报道迎合了民粹主义者对降低价格和民族主义合作的要求。因此，中国媒体缺乏揭露对监管干预的批评的动机，而社会舆论倾向于损害被调查公司的方向。

最后，中国缺乏西方式的法律治理——由一个独立的法院对行政滥用职权进行有效的检查。

2.国内外应对媒体影响反垄断执法的理论指导

媒体对反垄断执法的影响主要表现为媒体报道监督权的越位对司法独立的冲击。探寻媒体自由边界成了处理媒体监督权越位亟待解决的问题。我们对部分国家在处理媒体影响司法问题上的做法进行了归纳概括。

首先，马德里准则对媒体自由限制提供了国际标准。其次，美国通过“明显而即刻的危险原则”①对媒体自由进行了限制，英国通过“严格责任规则”②对媒体自由进行了限制。在理想中，反托拉斯监管机构应独立地制定其执行议程，不加区别地执行法律，遵纪守法。而一个独立的司法机构应该对行政自由裁量权和机构滥用进行有效的检查。中国在反垄断执法方面的经验揭示了在没有这种制度保障的情况下通过反垄断法的潜在风险。媒体在影响反托拉斯调查方面的作用是一个例子，说明法外因素会影响我国反垄断调查的执行结果。因此，我国借鉴国外应对媒体对反垄断执法影响的相关法律制度，并从我国基本国情出发提出了“最低限度原则”。“最低限度原则”是一个概括性的原则，其与马德里准则、美国的“明显而即刻危险原则”、英国的“严格责任规则”之间属于交叉关系，该原则也当然包括强制性法律规定下的媒体报道禁止违背司法独立、禁止有罪推定原则。

(二)媒体影响我国反垄断执法的实践效应分析

第一，媒体可以帮助民众及时了解反垄断执法进程。通过收集、核实和总结相关事实，媒体缓解了与为分散的群体收集信息有关的集体行动问题。第二，如果官方媒体支持反垄断调查，这发出了一种信号，即反垄断行动得到上级或政府的支持。这种行为会引起民众的猜测，政府似乎正在以反垄断的方式加强对一个行业的监管，干预是实现其政策目标的工具之一[6]。正如在“奶粉案”中，中央电视台、《人民日报》和新华社这3家最有影响力的媒体，都对发改委的行动表示强烈的支持，并对被调查的婴儿配方奶粉制造商的不当行为表示谴责。正是因为此，如果某个被调查的企业极力为自己辩护，它可能不仅被视为反对反垄断执法，也可能因阻挠其政策目标而激怒政府。于是及时承认错误，积极进行整改，是他们最明智的选择。第三，媒体不仅是政府的喉舌，也是政府对社会信息的采集者和监督者。政治学家长期以来把中国媒体的功能确定为自下而上的信息传输系统，它能帮助政府收集情报，监督政府部门官员。第四，在中国经营的消费品公司对反垄断调查所带来的负面影响是敏感的。媒体的有效性取决于制度环境的两个基本特征。一是当整个社会对新闻界揭露的行为持否定态度时，公众的羞辱就会起作用。二是罚金的多少取决于与消费者、资本市场和政府的业务“互动”的频率和重要性。长期以来，中国市场一直被劣质和仿冒产品所困扰。因此，在中国建立良好的声誉是昂贵的。对一家公司进行反垄断调查可能会影响这些公司努力培育的品牌形象，给消费者留下的印象是，他们被“掠夺”了。因此，中国消费品公司很可能会因为被曝光参与反垄断调查而受到负面影响。具有讽刺意味的是，一家公司的市场力量越弱，它就越担心声誉受损，因为消费者很容易将其他品牌作为代用品。

三、媒体对我国反垄断执法工作的影响

了解媒体的作用对于理解影响我国反垄断执法结果的力量是至关重要的。在前述案例中，发改委通过媒体引导民意，最终利用舆论排除执法阻力，赢得了反垄断调查的胜利。这体现了媒体在反垄断过程中的积极作用，但我们也不能忽视其可能存在的弊端。正确认识和利用新闻媒体在反垄断中的作用，是推进我国反垄断执法全面、深入发展的重要手段。

(一)媒体在反垄断执法中的积极作用

1.减少调查阻力和成本，有利于执法顺利进行

我国《反垄断法》刚施行10年，反垄断执法工作也是在最近几年才步入正轨，反垄断执法机构的权威性依然不高，其行政级别只是处、局级，对某些省、地级的企业进行调查、处罚时还好，但要是对大型国有企业进行违法调查时，他们的压力就很大。一方面是行政级别的压制，国有企业的级别大都是省部级，级别的压力使反垄断执法机构往往不能放开手脚工作[7]；另一方面，许多国有企业在中国的集中产业中持有根深蒂固的既得利益，加之这些国有企业享有较高的政治地位，使得反垄断机构对他们进行调查、提起诉讼会面临更大的困难，要付出更高的成本。然而媒体可以调动公众情绪，获得民众支持，挑战这种集中利益和削减政治压力。

在中国电信和中国联通案中，发改委早在2011年4月下旬就向中国电信和中国联通下达了调查通知。6月份通报初步调查结论：认为两家存在滥用市场支配地位的行为，并拟进行处罚。10月17日，发改委就有关情况征求国务院法制办、最高人民法院和工信部意见。召开会议时，各方意见不统一，分歧较大，与会的另外三方提醒发改委此是大事，在没有充足证据之前要谨慎行事。11月9日，发改委在未征求相关部门和企业意见的情况下，向央视披露了反垄断调查情况。从4月份开始调查，到11月份才向公众公开，中间间隔近7个月，可以想象其间发改委所面临的压力。而且在发改委向央视披露调查信息之后，媒体大战也是由工信部下属的《中国邮电报》和《通信产业报》所引发，工信部也是中国电信和中国联通的上级监管部门。可以说发改委利用媒体披露此事属于无奈之举，把信息透露给央视，是希望通过社会舆论的支持对这两家国企和相关部门施加压力，使其他政府部门更难介入此事。

2.提高公众对反垄断的认识，获得公众拥护和支持

民众支持是反垄断执法工作得以顺利进行的重要保障，也是减少来自体制内部政治压力的关键因素。为了宣传反垄断法，让公众了解反垄断执法过程和打击垄断行为给他们带来的利益，国家发改委价格监督检查与反垄断局原局长许昆林两次出现在中央电视台《对话》节目中，宣传他们的执法活动。2013年8月25日，许昆林做客《对话》，讨论他们在处理“奶粉案”“黄金案”和“白酒案”中的经验，并向公众说明了他们的执法成果：被调查的9家奶粉企业纷纷表示降价，对“白酒案”中的茅台和五粮液两家企业共处约4.5亿元的罚款，对上海黄金饰品行业协会和参与横向竞争价格维持的黄金企业处以罚款。惠氏公司销售总裁更是现身说法，表明了按照发改委要求进行整改、降低价格的决心。2015年2月15日，许昆林再次出现在《对话》节目中，就媒体和民众广泛关注的“高通案”相关情况进行说明，并强调了在调查高通时所面临的挑战。许昆林此次还有一个目的就是通过主流媒体，反驳外国媒体的恶意中伤，称其所在的机构在反垄断执法过程中没有歧视外国公司，更不存在通过打击外国公司实施贸易保护主义的行为。他还坚决否认在调查期间程序不公正、不透明的指控。

像这样的电视访谈，不仅有助于提高公众对反垄断的认识，而且有助于反垄断执法机构确立其法律权威和合法性。通过媒体的宣传，许昆林介绍了反垄断法的相关内容和目标，并向公众说明了他们执法的步骤和手段，使得反垄断法不再是脱离实际的冷冰冰的条文，而是成为能真正为广大消费者谋福利的法律依据。特别是被调查的企业都纷纷降低产品价格，让利消费者，更使得民众对反垄断执法坚决拥护和支持。

3.监督反垄断执法工作，保障处理结果的合理性

媒体对反垄断执法工作的报道使公众不仅能及时了解反垄断调查的进程和处理结果，同时也能对执法程序和手段进行监督。对垄断行为的调查需要一个较长的过程，这个过程可能持续数月或者几年，例如“高通案”历时14个月审结，而被媒体称为“我国自2008年反垄断法实施以来，规模最大、细节最缜密的调查行为”——“利乐案”经历了4年10个月才最终尘埃落定。如此长的时间、如此大的工作量，媒体监督可以有效保障执法机构始终文明执法、严格执法。媒体通过报道、讨论、评论等方式，及时发布调查工作的最新进展，保障了执法工作的公开透明。在“利乐案”中，原国家工商行政管理总局(以下简称工商总局)自2012年对利乐公司进行立案以来，每作出阶段性处理结果或取得新进展都会及时向社会公布。2013年7月，对利乐公司滥用市场支配地位的行为予以立案，并组织20个省市工商机关进行调查；2014年，工商总局表示调查工作已经取得阶段性胜利；2014年9月，向媒体透露对利乐公司的反垄断调查已到最后认定阶段；2016年11月16日，工商总局公布了长达47页的处罚决定书，对利乐公司的反垄断调查以罚款6.68亿元人民币而告终[8]。媒体对执法工作的全程报道，可以起到有效的监督作用。在媒体和公众的监督下，执法机构的调查会更加细致、缜密，保证处理结果的合理性。同时，媒体的报道也会将执法工作的艰辛、困难公之于众，从而获得民众的认可和支持，鼓励他们更加努力工作。

(二)媒体在反垄断执法中的弊端

1.法外因素可能影响我国反垄断调查的执行结果

在媒体参与报道了几起重要的反垄断案件后，关于媒体在反垄断中的作用，引发了激烈的讨论。支持的人认为媒体报道可以帮助民众了解反垄断和减少反垄断执法机构的阻力。质疑的人则认为媒体在这几起案件中似乎更关注反垄断调查对商品价格和消费者福利的影响，而不是其合法性。前国务院反垄断委员会专家咨询组成员张昕竹先生对中国电信和中国联通案发出过质疑，他表示发改委在央视上主动披露此案，是利用公众对国家垄断的不满，调动民众对大型国企的抵触情绪，利用舆论向两家国企施压，从而达到对他们处罚的目的。他认为反垄断执法不应受到舆论的干预，而应严格遵照案件事实和法律规定办事。

事实上，媒体善于捕捉民众喜恶，制造迎合大众需求话题、主导舆论走向往往是为了吸引更多的观众。民众厌恶高价，上网费用、奶粉价格、黄金价格等与民众生活息息相关，他们想要的是这些企业降低价格，让与更多的福利。而反垄断执法机构承诺这些被调查的企业会降低价格，民众对此是赞赏和支持的。公众对降价规模和范围的关注，掩盖了执法机构调查过程和作出处罚决定的合法性问题。媒体为了迎合民众情绪，在对反垄断案件进行报道时往往会代表民众鼓励、帮助执法机构来认定被调查的企业存在违法行为，强迫他们降价，而不是监督执法过程，使调查变得更具有透明度。这些法外因素的影响，很可能会使反垄断调查结果为照顾民意而有失公允。

2.可能会影响被调查公司的品牌效应

在我国，有良好口碑和较高公众认可度的公司很在意反垄断调查给他们带来的负面影响。随着经济的快速发展，假冒伪劣产品不断冲击我国市场，要想在这样的环境中赢得消费者的青睐、建立良好声誉是要经过长期努力的，所花费的成本也非常高。对一家公司进行反垄断调查，会给消费者一种错觉，认为他们被“掠夺”了、被“欺诈”了，这会使企业形象严重受损。媒体报道了接受反垄断调查的企业，哪怕最终没有被认定其有垄断行为，消费者也会对该企业心生警惕，品牌效应就会大打折扣。

3.导致被调查企业财产损失

以中国电信和中国联通案为例，2011年11月9日下午，受国家发改委反垄断调查影响，中国电信和中国联通股票午盘急速下跌。截至13:33分，中国联通报15.88港元，较上午收盘价16.66港元下跌4.68%，中国电信报4.83港元，较上午收盘价4.97港元下跌2.82%。此外，就联通股价10日早盘收盘价而言，比8日早盘下跌0.25元，计算下来，中国联通股票市值仅9日和10日早上就缩水36亿。如此巨大数额的损失，即使最后真被处以上一年度营业额1%～10%的罚款，中国联通也罚不到36亿。何况那还只是在调查阶段，并没有公布最后的结果。由此可见，媒体在结果出来前报道受反垄断调查的公司，往往会使该公司遭受较为严重的财产损失。

四、结语

媒体对反垄断执法活动的报道是把双刃剑，既可以减少执法阻力，促进公正执法，但稍有不慎也可能干扰执法活动，损害企业利益。反垄断执法机构要正确认识媒体宣传报道在执法工作中的双面性，尊重案件事实，以真实情况为依据，严格遵照法律规定，排除法外因素的影响，公平、公正地进行调查。同时也要考虑到被调查企业的利益，对积极配合、及时整改的企业可以不向社会公布其违法行为，以避免造成其额外的损失。

媒体不仅是政府的喉舌，也是反映群众呼声的喉舌，它不应沦为政府控制的傀儡，成为实现政治目标的工具。当群众的理解和认知出现偏差时，媒体有义务引导舆论朝着正确的方向发展，不能为了吸引观众，提高收视率，而一味地迎合。反垄断执法活动具有很强的专业性，媒体不能把自己当执法者和法官，作“舆论审判”，而要公平公正，不对案件作道德评价，在反垄断执法机构调查结果出来前，不作任何结论性或者有偏向性的报道。要秉承公平公正的行业作风，传播正能量，弘扬社会主义法治。

注释：

①程洁：《美国言论自由的限度》，《环球法律评论》，2009年第1期，第22页。

②1981年英国《藐视法庭法》第一条规定：“严格责任规则”在本法中指的是一项法律原则，即某种行为只要有干预司法程序尤其是诉讼程序的倾向，无论其意图何为，都属于藐视法庭。