改革开放以来我国农村基层协商民主研究综述

徐钧　张仲涛

摘 要：自改革开放以来，协商民主已成为学界研究的热点议题之一。农村基层协商民主是协商民主在基层的具体运转和践行。有事好商量，众人的事情由众人商量。我国正处于体制转轨期，社会矛盾多元化、多样化和复杂化。农村基层协商民主为化解基层社会矛盾提供了可操作性的理论工具和方法。本文在梳理前人研究成果的基础上，对我国农村基层协商民主研究现状进行归纳概括，试图找出研究尚待完善之处，以期为后继学者提供些许参考和借鉴。

关键词：农村 基层协商民主 研究综述

自1978年算起，我国的改革开放已经走过了第四十个年头， 40年过程中取得的成就举世瞩目，农村基层协商民主的发展同样引人注目。党的十九大报告指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、……基层协商以及社会组织协商。”[1]近年来，我国基层协商民主的发展受到学术界的密切关注，而农村基层协商民主又是基层协商民主中的一个重要课题。本文通过选取1978年-2018年这40年中的相关文献，梳理农村基层协商民主与基层民主实践的研究现状，并试图寻找出当前研究中的不足之处，为今后农村基层协商民主理论研究的发展提供参考和借鉴。

一、我国农村基层协商民主的理论溯源

农村基层协商民主是协商民主在中国农村发展的具体践行。本世纪初，哈贝马斯访华，期间他围绕着“全球化压力下的民族与国家”的主题，开展演讲，将协商民主理论引入中国。其中，“民主的三种规范模式”演说对我国学术界的影响最为深刻，“协商民主”理论也迅速成为缓和社会矛盾，解决利益纠纷的有力工具。从最初的“民主协商”到“协商民主”概念的确立，其演进过程体现了中国民主政治发展的内在一致性和传承性，也完美体现了社会主义协商民主由理论转入实践，再由实践上升为制度的过程。[2]

1.我国农村基层协商民主的发展历程。目前，国内学者对农村基层协商民主发展历程看法，以历史起点进行划分，主要可以分为两种观点。一种以新民主主义革命为出发点，另一种以改革开放为出发点。韩福国认为：“中共抗日根据地的‘三三制政权，也是一种协商建立基层政权的典范。”[3]学者徐勇认为，中国的基层民主政治起源于新民主主义革命，经由社会主义时期的探索，在改革开放时期取得了瞩目的发展成果。[4]另一些学者则更倾向于将改革开放作为我国农村基层协商民主的起点。张艳丽教授就比较赞同后一种观点，她认为，农村基层民主的发展，经历了由村民自治向乡镇民主的演变。改革开放后，农村的经济基础受到家庭联产承包责任制的影响而发生改变。村民自治制度的全面推行，促进了我国基层政权建设中农村基层民主的发展。[5]赵秀玲也有类似观点与之相左，她认为学者们将西方协商民主理论与方法和温岭“民主恳谈”的对接，是中国农村协商民主确立的标志。[6]虽然第二种观点对我国改革开放之后在农村基层协商民主的发展上做出的成绩给予了充分肯定。但这个观点在一定程度上，忽视了新民主主义革命时期和社会主义改造时期，做出的有关农村基层协商民主的有益探索与尝试。虽然两种观点的历史起点不同也各有依据，但是，我国农村基层协商民主的发展仍呈现出一条清晰的脉络。

2.我国农村基层协商民主的生成基础。农村基层协商民主，就是协商民主理论在我国农村基层地区探索实践的具体形式。近代协商民主理论虽然起源于西方，但是我国协商民主的开创和发展并不是直接套用西方的协商民主理论，而是将我国优秀传统文化与革命历史基础融入其中。刘秀华、乔翠霞两位学者认为，我党群众路线方针的制定，为农村基层协商民主生长提供了良好的政治环境；党和政府给予的高度支持，为农村基层协商民主的合法性提供了政治保障。[7]学者陈亮认为，我国的和合文化为农村基层协商民主的生存与发展提供了沃土。和合文化所塑造的场域，使得存在于其中的多元主体认知模式和行为方式无形中受到影响，也为场域主体间的合作协商提供了可能。[8]应小丽教授认为，农村社会利益的多元化是基层协商民主的大前提，利益主体的多样性和乡村治理的现实困境是协商民主的主要动因。[9]张太保教授对此进行了总结。他认为，改革开放后，多元化利益格局逐步在我国农村社会中形成，国家与农村社会关系的调整，传统政治文化中的“和合”思想与恳谈会等协商民主形式的产生为我国农村基层协商民主的发展打下了良好的基础。[10]但就我国目前农村基层协商民主的发展状况来说，尚处于探索发展时期，缺乏可靠的制度保障，需要在不断实践的过程中进一步探索。

二、我国农村基层协商民主的基本内涵和价值意蕴

1.我国农村基层协商民主的基本内涵。各学者对于农村基层协商民主的内涵的看法略有差异。何包钢，王春光两位教授运用扎根理论，对扁屿村民主恳谈会的相关数据进行采集、研究与分析后得出，农村基层协商民主是一种有限协商民主：第一，西方的协商民主理论必须结合我国实际情况才能有效的嵌入到中国的社会现实中去；第二，在应用方面应是重大事件的讨论和决策上；第三，农村基层协商民主发展本身，就是一种循序渐进，不断完善的过程。[11]陈朋、陈荣荣两位学者认为，在村级公共服务产品的供给决策中，农村基层协商民主扮演着最基础的角色。倡导平等对话能有助于更真实的反应农村居民对公共产品的偏好，鼓励村民参与为决策机制所需的信息沟通提供了动力，实现理性沟通为民主决策破除了技术障碍，促进偏好转换为保证科学决策提供了关键性的支持条件。[12]

另一部分学者试图从治理角度来解读农村基层协商民主。陈家刚教授就认为“协商民主是一种治理形式”。[13]李玉华，张国献认为多元化主体间的协商合作是农村治理的主题，农村基层协商民主就是农村多元化主体就特定的公共事务，在公开、平等、自由的基础上，通过相互讨论与彼此协商等形式直接参与到公共事务的决策中，在保证最大化实现公共利益的基础上，做出具有合法性和權威性决策。[14]农村基层协商民主是基层协商民主建设中的重要一环。林尚立教授认为，我国农村基层协商民主的核心在于提升基层群众的自治性与提高基层群众的参与性，充分保障村民民主权利的行使，从而最终实现人民当家作主。[15]谭诗赞认为农村基层协商民主鼓励农民积极的参与到农村重大问题的决策中去，通过协商、对话、审议等手段，最终达成共识。[16]张国献教授认为，农村基层协商民主的核心问题就是如何能够保证村民对公共事务的知情权和公共事务决策中的参与权、监督权、表达权和决策权。村民在表达自身观点的同时，接受他人意见，实现偏好的转换，达成共识从而有效解决农村社会矛盾实现善治，是农村基层协商民主的意义所在。农村基层协商民主在多元主体之间所形成的良性互动也预示了协商民主嵌入我国农村基层实践的可能性。[17]

2.我国农村基层协商民主的价值意蕴。基层协商民主的价值主要包含两个方面——“善和正义”与“公共理性”。谭东华、刘光明两位学者认为，“公共理性”的价值取向应当包含共善和社会正义两个基本要素，以监督功能和公共精神为前提，通过追求公共利益的外在形式表现出来。[18]吴淑霞教授认为，公共理性通过农村基层协商民主得以实现。它既能体现人民当家作主的基本原则，又能够激发村民的主体参与性，有利于不同利益的整合，符合我国的城乡社区治理的特点。[19]何包钢，王春光两位教授认为，推进农村基层协商民主的建设可以实现三个有利于：①有利于保障村民基本权利的进一步落实。②有利于推进以村民自治为主题的村级民主建设。③有利于扩大和完善乡村民主的内涵。[20]

郎友兴认为，协商民主虽然强调各方利益的共存，但利益协商并不是农村基层协商的全部，在“利益协商”下蕴藏着“道义政治”。[21]宋连胜、白启鹏两位教授对农村基层协商民主的时代价值进行了归纳总结，共有四点：①规范农村居民的选举行为，推动村级选举公开化、透明化发展。②提升农民参与能力，完善民主决策实践形式，实现农村决策科学民主。③进一步推动农村治理创新与现代化，不断完善村级治理结构，。④畅通村民合法监督渠道，拓展民主监督形式，推动村级监督机制的规范完备。农村基层协商民主不仅可以保证最广大农村居民最直接、最现实的政治诉求，同时也为社会主义民主政治的发展建立了牢固的群众基础。[22]农村基层协商民主建设的進一步落实，推动了我国村级民主政治的发展，有利于维护乡村社会的稳定，为实现村民的“中国梦”提供了有力的政治保障。

三、制约农村基层协商民主发展的因素及其优化策略

（一）农村基层协商民主发展的制约因素

纵观我国农村基层协商民主建设的发展历程，它在社会主义协商民主道路的探索与实践上取得了历史性的突破，也为日后我国农村基层协商民主的发展方向指明了道路。但是由于当前相关顶层设计与运行机制的不完善，农村基层协商民主实践的成功经验并不能掩盖其暴露出的问题，与社会主义协商民主的要求还存在着一定的差距。

董前程教授认为，阻碍农村基层协商民主发展的一个重要原因就是农村社会矛盾的激化。一方面，农村的历史遗留问题通过协商民主这个载体而表露出来并有所激化；另一方面，由于协商过程中出现的利益的不合，诱发出了新的矛盾，在一定程度上对农村基层协商民主的发展形成阻碍。[23]协商民主强调的是公民参与协商过程中的平等性与自由性，但学者罗学莉在研究襄樊市F村街道办事处协商案例的过程中发现，在公共协商的过程中，政府、村干部以及部分乡村精英掌握了绝大多数的话语权，所以各参与主体并不能实现完全的平等与自由。[24]按照《中华人民共和国村民委员会组织法》中的相关规定，党委组织在农村基层中居于领导核心的地位。但同时，宪法又赋予了村民自治实践中的内在组织张力。学者刘安认为，两委矛盾是我国农村基层协商民主中较为突出的矛盾，“两票制”、“一肩挑”、“两委合一”等权宜之计只起到了缓和作用，农村治理中多管理问题并没有从根本上得到有效解决。[25]胡永保，杨弘两位学者，将参与主体的理性作为切入点。他们认为村民的政治素养参差不齐，又缺乏参与热情，加上“利益代言人”和“行政代理人”的双重角色问题导致了角色混乱，所带来的理性不足将影响结果的公正。[26]朱哲，史博二人认为，农村基层协商民主的建设应当是一个完整、科学、具有法律效应的合理体制。但当前我国农村基层协商民主制度却面临法律缺位的局面，村民的民主权利也得不到相应的法律保障。[27]白启鹏，闫立光两人通过对农村“空心化”问题的扫描与透视，得出了这样的结论——农村“空心化”问题下所引起的参与主体缺位，治理结构失衡与协商过程出现的协商空洞，将是农村基层协商民主建设中的瓶颈。[28]除了上述学者们的观点，张国献、李玉华两位教授还认为，经济基础在一定程度上决定了农村基层协商民主的进程和质量，影响着农村基层协商民主的广度和深度，乡村自身的富裕程度与经济条件，将会在很大程度上对协商进程产生实质性的影响。

（二）农村基层协商民主发展的优化策略

农村基层协商民主就是要在决策前与决策后进行充分的协商，将群众的意见与建议落实到各项工作中去。如何将协商民主理论付诸于实践，也成为学术界讨论的一个热点，学者们也纷纷给出了各自不同的看法。

制度的价值在于实践。[29]现代法治是推行农村基层协商民主的根本保障。[30]刘世华教授认为，农村基层协商民主制度化，首先要从加强立法工作上着手，将成熟的，经过实践考量的协商民主实践模式用法律的形式确定下来，让法律成为协商民主强有力的保障。[31]刘朝瑞认为制度化是实现农村基层协商民主的重点。在农村基层协商民主的发展过程中，应当建立起系统化、规范化的协商制度体系。建立协商民主的稳定机构，确立协商民主的基层制度，把握协商民主的基层原则，这样才能使得协商过程更好地体现民主精神，让农村基层民主政治建设得以可持续发展。[32]吴光芸认为，提高农民的文化素质与政治参与意识，培育民间组织，提高农民的组织化程度，是农村基层协商民主实现的关键。[33]农村基层协商民主强调的是一种社会多元管理主体间的协同共治，为了满足协商治理的需要，李德虎、曾艳认为应当转变乡政府职能、完善村民自治机制、健全法制保障，实现乡镇政府管理与乡村社会自治的有效衔接与良性互动。[34]黄俊尧认为，现阶段我国农村基层协商民主实践中探索出了两种推进路径——“嵌入式”和“体系化”。两种模式都有着各自的优点及缺陷，互为补充，根据实际需要进行针对性、交替性的运用，可以更为有效地推进农村基层协商民主。[35]在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，人民政协功不可没。因此张丙宣教授提出将人民政协精准介入基层协商作为实现农村基层协商民主的有效途径，不仅能解决社会转型时期面临的突出问题，也有利于巩固基层政权的发展。[36]学者闫立志认为要有效的推进农村基层协商民主，应当从根本上认识到基层政府与农村社区的关系，明确各自的职责范围，对不同自治机构权利与义务进行明确说明，充分发挥政府管理与社区自治的联合作用。[37]谢乾丰认为要从加强民主协商成果的落实和监督角度着手。民主协商的最终目的是要解决好涉及广大人民群众切身利益的相关问题。在协商结果形成后，基层相关部门应当尽快加以落实，才能让协商成果惠及广大群众。同时，最终的协商成果还要接受广大基层群众的监督，并作为年终工作绩效评定的标准之一。[38]

四、研究述评与展望

（一）研究述评

我国农村基层协商民主起步较晚，但随着社会与经济的发展，农村基层协商民主的发展也取得了较大的进步，但在观念认知，发展导向，政策落实等方面或多或少还存在着一些问题，需要在今后的协商民主实践中逐步完善。

1.农村基层协商民主的制度化建设还有待完善。我國的农村基层协商民主虽建立起了一个初步的框架，但是涉及到一些协商的具体措施上还不够规范，协商弹性较大，制度规定过于笼统。目前学者们对农村基层协商民主的内涵、特征、价值等方面研究的较为透彻，很多时候却忽视了其最初的治理内涵。农村基层协商民主理论的碎片化，和制度化设计过程中的不可操作性也很容易造成与实践环节的脱离，很多制度化建设过于理想化，难以在实践中得到有效的落实。如何将理论研究以制度化的方式运用到实际中去仍然是今后研究的重点方向。

2.对农村基层协商的理论化、系统化的研究还不够深入。目前已经有不少学者通过案例研究分析的方法，对制度化建设中的问题及不足之处进行分析并提出改进方案。理论来源于实践有对实践起到了引导作用，如若能运用一种系统性的方法对农村基层协商民主实践进行整体性分析，必将能够推动我国农村基层协商民主的建设进程。因此农村基层协商理论与实践的有效结合仍有很长一段路需要走，仍需大家继续努力。

（二）趋势展望

1. 进一步强化农村基层协商民主的本土化研究，并与中国特色社会主义理论相结合。我党在十八大报告中首次提出了社会主义协商民主的相关概念，并系统论述了社会主义协商民主制度的相关问题。党的十八届三中全会要求推进社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展。虽然我国有着相似的协商传统，但现代协商民主的理念还是起源于西方，学者们在研究农村基层协商民主时仍会时不时套用西方的协商民主理论框架对农村基层协商民主的实践案例进行研究。但只有在多视角，多维度的情况下对中国农村基层进行彻底的分析和研究之后，才能更好的推进农村基层协商民主的发展，所以协商民主的本土化研究显得尤为重要。同时，将协商民主赋予中国特色，才能更好的为建设社会主义服务。

2.将其他学科研究的成功理论成果与农村基层协商民主理论研究相结合。涉及的学术领域广是农村基层协商民主的特征之一，我国的农村基层协商民主目前正处于全面发展时期，多学科，多领域研究成果的引入也势必能促进我国农村基层协商民主的发展，让农村基层协商民主展现出更加蓬勃的生命力，这也是将来农村基层协商民主研究领域的趋势之一。

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作者简介：1.徐钧（1994— ），男，江苏泰州人，南京工业大学法学院，行政管理专业硕士研究生；2.张仲涛（1959— ），男，江苏武进人，南京工业大学法学院副院长，教授，硕士生导师。

基金项目：本文系江苏省社会科学基金重点项目：利益妥协视阈中的协商民主创新研究（17ZZA001）；南京工业大学习近平新时代中国特色社会主义思想专题研究项目：社会组织参与基层协商民主与社会阶层合作研究（XJPB010）的阶段性成果。