违规借集体决策名义 购卡发放与贪污行为辨析

叶水江

典型案例

张某，中共党员，A区B镇C社区党委书记、居委会主任。2013年9月，张某在社区班子会议上提议，通过超市购物“打折促销”渠道结余公款，班子成员均同意。其后至2018年10月，C社区以集体决策名义向B镇政府申请专项资金150余次共计130万元，用于购买社区活动所需商品，其间用截留结余公款办理了325张购物卡，总面值30万元。张某按不同档次发放给社区“两委”人员用于个人消费，其本人分得面值7万元的购物卡，其他“两委”人员各分得购物卡5000元至2万元不等。2018年11月，根据巡察移交的问题线索，当地纪检监察机关查实了上述问题。

处理意见

对张某等社区“两委”人员借集体决策名义购卡发放行为如何定性，存在三种意见。

第一种：张某等违反民主集中制原则，以召开社区“两委”班子会的形式决定截留结余财政资金，购买发放购物卡，造成不良影响，应当认定违反组织纪律，属于借集体决策名义集体违规行为。

第二种：张某等以集体决策参与超市购物“打折促销”渠道截留结余公款为手段，行购买发放消费卡（券）之实，应当认定违反廉洁纪律，属于借集体决策名义变相违规公款发放礼品行为。

第三种：张某等明知故犯，假借集体决策名义，采取参与超市购物“打折促销”手段，非法占有截留资金购买购物卡并发放给个人消费，符合《刑法》第三百八十二条规定的贪污罪构成要件，应当认定为共同贪污行为，张某在共同犯罪中起主要作用。

评析意见

笔者同意第三种观点。从案情看，行为人持有的购物卡既属于党纪政务中的“消费卡（券）”，也属于刑法上的贪污贿赂“财物”。按照纪严于法、纪在法前的精神，张某等人的行为不仅违反了党纪，而且涉嫌职务违法和职务犯罪，应当认定为贪污;同时，张某起领导者作用，并希望危害结果发生，符合《刑法》第二章第三节共同犯罪的规定，属于一般主犯，责任比其他社区“两委”人员重。具体辨析如下：

如何理解借集体决策名义集体违规

新修订的《中国共产党纪律处分条例》第七十条第（四）项规定，党员干部违反民主集中制原则，借集体决策名义集体违规的，应当受到党纪处分。这一行为的主体是一般主体，既可以是普通党员，也可以是党员干部，多数情况下是党员领导干部，且是領导班子成员。行为人主观上具有故意，通常表现为无视党的民主集中制原则和集体领导原则，把个人凌驾于党组织之上，压制不同意见，搞“家长制”“一言堂”，抱团搞“小圈子”等。按照相关释义，这一违规行为的表现形式，虽然符合集体议事规则和决策程序，但有集体违规决策的事实，集体决策程序成为掩饰集体违规的手段和幌子。

党章规定，“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定，“坚决反对和防止独断专行或各自为政，坚决反对和防止议而不决、决而不行、行而不实，坚决反对和防止以党委集体决策名义集体违规”等。其他党内法规也规定了议事规则和决策程序。新修订的党纪处分条例以列项形式增加“借集体决策名义集体违规”的情形，把监督挺在前面，是对党章和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规有关集体决策要求的具体化。如果行为人触犯了，必将受到党纪处分。现实中，少数暗藏私心私欲私念的人，打着民主集中制的旗号，借着集体研究的名义中饱私囊，侵占公有资产、侵犯群众利益，集体决策成了其以权谋私的“挡箭牌”、违纪违法的“遮羞布”。

1月22日，河北大厂回族自治县纪检干部和税务部门稽查人员在一家超市检查是否有单位公款购买购物卡情况。

也有人认为，本案中张某等假借集体决策是手段，违规公款购买发放购物卡是目的，二者属于牵连关系，且涉案数额巨大、情节严重;前者处分档次为留党察看，后者为开除党籍。依据牵连关系的处断原则，从一从重处罚，应认定为违规公款购买发放礼品行为。

是否构成贪污罪

《刑法》第三百八十二条规定，贪污是指行使公权力的公职人员和相关人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物或者国有财物的行为。根据这一规定，贪污罪的主体是国家工作人员;侵犯的对象是公共财物或国有财物;行为上主要表现为利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或以其他手段非法占有公共财物或国有财物。该条第三款规定，与行使公权力的公职人员和相关人员勾结、伙同贪污，以共犯论处。对张某等人的行为，有人认为应以私分国有资产论处。这里需要注意的是，私分国有资产是以单位名义将国有资产集体私分给个人，是由单位负责人或者单位决策机构集体讨论决定，分给单位所有职工。如果不是分给所有职工，而是几个负责人暗中私分，则应以贪污追究私分者的党纪政务和刑事责任。本案中，截留结余公款购买发放购物卡，仅局限在社区“两委”人员，并未涵盖社区基层组织所有人。因此，不宜认定为私分国有资产。

综上所述，认定张某等人的行为，应坚持具体问题具体分析，实事求是、依规依纪依法。首先，C社区党委为B镇党委的下级组织，社区组织活动等，需向镇政府申请活动经费，该活动经费为财政拨款，属于《刑法》所称的公共财产。其次，张某等人依照规定选举产生或者受国家机关委派，从事基层组织委托管理、经营国有资金或者协助政府从事有关行政管理工作，属于《刑法》《监察法》及有关司法解释认定的其他依照法律从事公务或者依法履行公职的人员，可以成为贪污行为的主体。再次，张某等人以班子会集体研究决定作为“挡箭牌”，以“蚂蚁搬家”式手段用公款办理购物卡。3 25张购物卡相关明细，包括平账日期、申请资金的项目、支出凭证、办卡金额及时间、实际消费情况以及是否关联超市会员卡等，符合贪污行为的客观表现和共同犯罪的表征要求，即：张某等人利用社区管理职务范围内的权力和地位所形成的主管、管理、经手公共财物或者国有财物的便利条件，相互勾结、伙同贪污，应以共犯论处。最后，张某作为社区党委书记、居委会主任，负有全面领导责任，在共同犯罪中起主要作用，是主犯，其他社区“两委”人员在共同犯罪中起次要作用或者辅助作用，是从犯。

对张某等社区“两委”人员的共同贪污行为，除依照刑法进行追究外，还应依照党纪处分条例、监察法等有关规定给予相应处理。

（作者单位：福建省三明市纪委监委）