对创业担保贷款财政贴息资金效益及政策执行情况的思考<br/>——以甘肃省为例

对创业担保贷款财政贴息资金效益及政策执行情况的思考
——以甘肃省为例

2019-03-20陈艳霞

财政监督 2019年23期

●陈艳霞

创业担保贷款政策是中央财政支持普惠金融发展专项资金政策中的一项，是政府为支持个人创业就业，扶持小微企业发展而出资设立的专项基金，对符合特定条件的自主创业者或企业提供贷款担保和财政贴息的一项政策。创业担保贷款政策是实现下岗失业人员创业和再就业的一项重要扶贫政策，自2002年12月中国人民银行、国家经贸委、劳动和社会保障部共同颁布《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》开始实施。近几年来国家先后多次制定出台相关政策进行调整、拓展、充实和完善，使创业担保贷款政策覆盖范围更广、门槛不断降低、扶持力度更大，对扩大就业和促进社会和谐稳定发挥了重要作用。

一、甘肃省创业担保贷款发展情况

为充分发挥创业担保贷款政策在促进创业、带动就业中的重要作用，支持甘肃经济平稳创新发展，甘肃省根据《关于实施创业担保贷款支持创业就业工作的通知》（银发〔2016〕202 号）、《普惠金融发展专项资金管理办法》（财金〔2016〕85号）等，研究制定《甘肃省普惠金融发展专项资金管理实施细则》《甘肃省创业担保贷款实施办法（试行）》等文件，有力地推动了该省创业担保贷款工作的落地落实，取得了较好的工作成果和经验。如：在贷款对象方面，该省明确将返乡创业农民工、建档立卡贫困户、就业困难人员（含残疾人）、复员转业退役军人、刑满释放人员等纳入重点扶持对象；在贷款主办银行方面，主要包括邮储银行甘肃省分行、农行甘肃省分行以及甘肃省农村合作金融机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）等金融机构；在贷款申请审核方面，已形成“借款人依规定申请、人力资源社会保障部门按规定审核借款人资格、担保基金运营管理机构按职责尽职调查、经办银行审核放贷、财政部门按规定贴息”的审批流程；在担保基金管理方面，由政府指定的公共服务机构或其委托的融资型担保机构负责运营管理，实行单独列账核算等。

甘肃省自开展创业担保贷款工作以来，积极进行政策推行宣介，不断创新工作方式方法，创业担保贷款规模持续增长，群众受益面不断扩大，政策促进创业就业效应显著，达到了财政资金撬动社会资本的杠杆作用，有力拉动了当地经济发展，维护了社会和谐稳定。

二、创业担保贷款财政贴息资金效益

创业担保贷款政策执行以来，以推进创业、带动就业为目标，充分保障了小微企业、城乡低收入者及贫困人群等我国普惠金融重点服务对象的基础金融服务可得性，创造了更多就业岗位和创业机会，提高了城乡弱势群体收入水平，在扩大就业、改善民生方面发挥了重要作用。

（一）促进城乡居民就业创业

该政策实施落地，一方面有效缓解了小微企业融资难、融资贵问题，帮助企业实现扩大再生产，增加企业用工人数，扩大就业覆盖面；另一方面，有力支持了高校毕业生、城镇失业人员、返乡人员等自主创业，解决了创业者缺乏起步资金的难题。如：兰州市某小微企业2018年获得创业担保资金3.99亿元，较年初增加0.2亿元，增幅139.19%；白银市某劳动密集型小企业2017年获得创业担保贷款200万元，吸纳300多名失业人员再就业。又如，定西市某区2015—2017年向失业人员、高校毕业生等发放创业担保贷款1.6亿元，共受理城镇长期失业人员2750人、高校毕业生560人、退役军人205人、自主创业者387人，带动就业5300人以上，较好地实现了创业带动就业的倍增效应。

（二）提高弱势群体创收能力

创业担保贷款主要面向城乡就业竞争力相对较弱、收入相对较低的群体，通过提供相应额度的创业贷款，帮助有创业愿望、创业能力的城乡居民摆脱贫困现状，提高创收能力，真正实现从“输血”到“造血”的转变。如，妇女小额担保贷款激发了县域妇女创业就业热情，涌现出了规模养殖、种植以及零售商业服务等一批妇女创业实体，较好实现了妇女创收的目标；又如，白银市某区累计发放4.44亿元妇女小额担保贷款，支持9836名妇女开展自主创业，年平均收入增加2236万元。

（三）带动县域农业经济发展

围绕地方经济结构调整和经济发展方式转变，充分发挥创业担保贷款政策的引导作用，积极发展地方蔬菜、养殖、种植、草牧等特色农业产业，形成“一户带多户”“小户变大户”的牵引辐射式发展，不断促进和带动县域农民从种植小麦、大麦等传统作物向种植蔬菜、水果等高经济作物转变，从单一种植业向种养结合的多元化产业结构转变。如平凉市某县通过创业担保贷款政策带动形成具有当地特色的牛、果、菜三大农业产业基地，目前牛饲养量达到11.65万头，新植苹果园1.5万亩，蔬菜生产基地及种植示范点11个，极大地促进了县域农业经济发展。

（四）促进县域其他行业发展

按照宽领域、广覆盖、可持续的思路，创业担保贷款投向批发零售、餐饮服务、民间民俗文化旅游产品开发等多个行业，极大促进了县域其他行业经济的繁荣发展，形成了区域效益和特色优势，带动了城镇化、工业化、农业现代化发展。如金昌市某县将创业担保贷款的8.7%投向批发零售业、3.7%投向餐饮服务业、1.6%投向农产品加工业、0.8%投向家庭手工业等。

（五）维护社会和谐稳定

近年，由于我国产业结构调整升级，县域经济增长吸纳劳动力的作用有所减弱，劳动力供大于求的总量矛盾和就业结构性矛盾仍然突出，加之甘肃省工业企业较少，提供的就业岗位有限，每年待注册报到高校毕业生呈增长趋势，使得县域就业压力较大。开展创业担保贷款政策和财政贴息支持是促进创业、带动就业、维护社会稳定的重要扶持措施，一方面鼓励高校毕业生自主创业，一定程度减轻就业压力；另一方面，对残疾人、退役军人、刑满释放人员等作为重点对象扶持，解决他们的就业难题，对维护社会稳定具有重要意义。

三、政策执行中存在的问题

从实际情况看，创业担保贷款政策在助力就业创业、带动脱贫增收方面发挥了积极效益，但在政策落地执行中也存在一些问题和困难，需要深入研究、积极解决。

（一）部分政策规定限制贷款规模扩大

在贷款申请条件上，政策规定，个人申请创业担保贷款“除助学贷款、扶贫贷款、住房贷款、购车贷款、5万元以下小额消费贷款（含信用卡消费）以外，申请人提交创业担保贷款申请时，本人及其配偶应没有其他贷款”“借款个人和小微企业，累计贷款次数不得超过3次”等，但符合该条件的创业者基本都申请过其他贷款，有的已多次申请，达到了3次上限，这一部分自主创业人员融资需求无法满足。

在担保基金规模上，政策规定担保基金与发放贷款比例为1:5，即贷款发放额不允许超过担保基金的5倍。由于部分县区担保基金筹集渠道有限，县级财政财力吃紧，每年定期补充担保基金困难较大，担保基金规模较小，一定程度制约了创业担保贷款发放和规模增长。个人贷款额度上，政策执行以来，个人贷款额度由最初的5万元、8万元、10万元，调整到目前的15万元，但稍具规模、经营成熟的商户反映创业担保贷款额度较小，不能满足实际融资需求，而外部各种网贷平台融资条件灵活，部分急需用钱且金额较大的商户，往往会首选快捷便利的网贷或商贷解决资金临时周转困难，不再申请创业担保贷款。

（二）相关部门工作合力还需进一步凝聚

创业担保贷款政策执行需要各级财政、人社、金融机构等多个部门之间的协同推动，其中任何一个环节出现问题，都会影响整个贷款工作的正常运作。当各方在做决策时，会从自身角度出发，有时不利于创业担保贷款工作的顺利开展。对财政部门，其关注点主要集中在保障有限的公共财政资金获得最大的应用效应，尤其是财政资金当期支出效应，加上担保基金、贴息等，对资金紧张的地方财政部门来说是一项较大的财政支出负担；对金融机构，其工作目标主要是确保银行本身的工作效益，实现利润最大化，因此部分社会效应较好但经济效益不理想的项目可能较难通过银行的信贷审查；劳动保障部门作为政府就业和再就业的主要负责部门，其主要是实现最大程度的就业和再就业，因此期望能够尽可能地扩大规模，扩大受益人群数量。

（三）财政贴息资金滞后或过早下达带来问题

由于以前年度各级政府财力有限，财政贴息资金指标下达不够及时，影响了贴息资金的拨付进度，尤其对以先垫后补的方式偿还利息的部分县区，由于财政贴息下达较慢，使得个人垫息周期较长，在一定程度上影响创业担保贷款政策的落实。此外，由于财政贴息资金不能及时拨付至相关金融机构，个别金融机构从担保基金中支取贴息资金，导致担保基金规模变动频繁，为创业担保贷款稳定有序发展带来风险。为改善上述情况，近年提前预拨财政贴息资金，使得部分县区贴息余额较大，影响了地方财政支出率指标。部分县区为提高资金支付率，将财政贴息拨付至就业局或金融机构账户，导致资金余额留滞在其他单位账户。如某县财政局向当地某银行提前拨付财政贴息资金33.13万元（中央级23.19万元，省级6.96万元，县级2.98万元）。

（四）基层人员专业能力有待提升

调研中发现，部分县区工作人员在财政贴息资金、担保基金管理中存在不专业的情况，影响了政策执行效果。如，某县区将多种性质的资金在同一账户中进行收支，会计核算不专业；又如，某县就业局财政贴息资金及担保基金管理人员是非会计专业，且身兼其他工作，对财政贴息资金核算不清晰、收支账户混乱，存在一定风险隐患；再如，有的县区对年度重要拨款文件未进行妥善保管，对拨款凭证也未明确标注拨款年度、用途等具体信息，导致无法准确判断财政贴息资金年度属性及对应支付情况。同时，部分金融机构及县区财政局存在轮岗或人员流动等导致工作断层的情况，新上岗人员对于之前年度账目、政策及资金拨付等情况不了解，再加之档案资料和重要凭证保管不完善，导致工作衔接方面出现问题，对创业担保政策执行及规范管理造成一定影响。

（五）县级配套贴息资金不能及时到位

按照《甘肃省创业担保贷款实施办法（试行）》，市县级财政局对创业担保贷款贴息资金承担9%。但由于部分县区财力困难，存在不能及时拨付配套资金的情况。如某区财政局2015—2018年创业担保贷款财政贴息县区级配套资金未落实，欠拨相关金融机构169.33万元。调研中发现，一些县区2018年县财政自给率在10%以下，全县90%以上的财政支出依靠上级转移支付，在落实“三保”支出后，县财政可用资金十分有限，在支付创业担保贷款县级配套贴息资金上存在困难。

（六）贷款风险管控难度较大

一些金融机构反映，受经济下行、市场环境等因素影响，部分企业、个体户经营发展困难，出现本金拖欠、贷款逾期等情况，甚至出现贷款人失联、离婚或者拖、逃、赖债等现象，使得部分贷款回收难度较大。另外，按照合同要求，在贷款人无力或无法偿还贷款的情况下，担保人应履行还款义务，但在实际工作中存在担保人不配合或无法从其工资账户中直接扣划款项等原因，增加了贷款收回难度。

四、加强创业担保贷款资金政策落实的建议

（一）强化部门协作，持续推动政策落地落实

各级财政、人社、金融机构等部门须进一步提高政治站位，深刻认识创业担保贷款政策在激发高校毕业生、城镇人员、失业妇女等就业创业方面的积极作用，以及在带动县域经济发展、维护社会和谐稳定方面的重要意义，在开展工作过程中加强政策交流以及财务信息共享，形成部门之间的默契配合。同时，财政部门要加大对创业担保贷款工作的支持力度，保证担保基金合理使用、县级财政贴息资金及时到位，真正做到有效凝聚工作合力，共同推动政策持续发展。

（二）加强信息沟通，动态跟踪财政补贴资金使用情况

财政补贴资金延迟滞后或过早过量下达，对政策执行效果都会造成不利影响。为解决信息不对称问题，提高资金使用效率，一方面，建议搭建信息共享渠道或互通网络，财政部及各市（州）、县（区）财政部门能够及时准确掌握创业担保贷款发放规模及财政贴息资金使用进度等，适时适度下达补贴资金。另一方面，建议建立财政贴息资金使用情况横向反馈机制，加强金融机构与财政、人社等部门数据衔接，确保各部门数据之间的一致性和及时性，确保财政贴息资金及时补贴到位。

（三）开展岗位培训，着力提高基层人员专业素质

一方面，建议定期召开创业担保贷款工作推进会，宣传讲解创业担保贷款最新政策，提高基层工作人员对政策的把控能力和业务水平，建立规范管理意识。另一方面，通过建立工作交流平台或开展座谈会等形式，交流和沟通好的工作经验和管理模式，共同探讨解决政策执行中遇到的问题和困难。同时，健全工作衔接机制，制定详尽可操作的工作流程和规范，加强对创业担保贷款工作相关的档案收集、整理、装订、归档以及移交、保管、统计等管理工作，使工作有据可依、有档可查，防止出现由于轮岗或人员调动等因素导致的工作断层情况。

（四）完善信用机制，全面加强信贷风险管控

建议各市（州）、县（区）结合实际工作情况，建立创业担保贷款信用评价等级机制，将风险防控贯穿于贷前、贷中、贷后全过程，探索优化风险分担机制和呆账核销机制，并通过定期跟踪、回访以及行政督促等措施办法，切实加强贷款风险管理。同时强化人社、财政、妇联等单位协同金融机构共同参与贷中管理，定期深入借款企业及个人经营场所，及时掌握创业动态，了解生产经营情况，帮助其解决创业难题，定期跟踪本金归还情况。对逾期贷款，要采取多种有效措施进行催收，建议由地方公安局、法院、金融机构等单位组成创业担保贷款清收工作领导小组，通过干部上门催收、法院起诉、呆账核销等手段，有效清收逾期贷款，全面管控信贷风险。

（五）健全评价体系，加强资金效益跟踪评估

建议建立健全资金效益评价体系，持续跟踪创业担保贷款、财政贴息资金使用情况及资金效益，完善效益评价办法，对评价目标、指标体系、评价方法、评价结果运用等情况作出具体规定，并分行业、项目、产业进行对比分析。一方面，对于资金效益带动明显，能够帮助脱贫致富的产业或项目，在政策及信贷方面可给予倾向性支持；另一方面，对于创业计划目标与实际效果差距较大，创业质量和效益不高，容易形成信贷风险的项目慎重对待，为下一步更好发挥政策效应、加强资金管理、确定资金投向作为重要参考依据。