新时代特色小镇建设路径探讨

罗 毅



新时代特色小镇建设路径探讨

罗 毅

（宜宾市国有资产经营有限公司，四川宜宾 644002）

特色小镇是以产业为核心，项目为载体，生产、生活、生态互相融合的创新创业发展平台，其培育和建设事关国家经济和社会发展的战略部署。借助小城镇的发展，更好地带动实体经济发展，是顺应我国经济转型升级的新趋势。当前我国特色小镇的发展具有特定背景，也取得一定的成效，但存在某些认识误区，如盲目上马，重规划、轻策划，房地产化，全域旅游化和唯产业论等。因此，应该从坚守原则、厘清主体、引导转型、改善民生、平台化思维等方面推进新时代特色小镇建设。

新时代；特色小镇；建设路径；探讨

2016年7月，住建部、发改委、财政部三部委发文《关于开展特色小镇培育工作的通知》，计划到2020年，培育1 000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇[1]。在国民经济和社会发展“十三五”规划纲要中，国务院明确提出“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”[2]。党的“十九大”报告也提出以特色小镇为载体，加快乡村振兴进程。将特色小镇的培育建设提高到事关国家经济和社会发展的战略高度，并借助小城镇的发展，更好地带动实体经济发展，顺应我国经济转型升级的新趋势[3]。

特色小镇是一个集合产业、文化、旅游和社区之功能于一体的新型聚落单位，是以产业为核心，以项目为载体，生产、生活、生态互相融合（三生融合）的特定区域。特色小镇是新时代我国城市网络中的重要构成节点，它既非通常的行政建制城镇，也非工业园区（开发区），一般规模较小，是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，聚焦特色产业，融合文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台。

基于经济建设由速度型向质量集约型的转型要求，以及国家创新发展、绿色发展、智能发展的战略性要求，发挥项目的投资综合效益和可持续性尤为关键[4]。目前国内刚刚起步的特色小镇的建设价值尚未显现出来，同发达国家相比还有较大差距。因此，研究特色小镇的创建思路，探索特色小镇的建设路径，提高产业与小镇建设运营的融合，有效带动实体经济发展，具有深远的积极意义。

一、我国特色小镇的发展背景与现状

（一）发展背景

2017年底，我国的城镇化率已经达到58.52%，体量上已超越美国成为全球第一建筑大国[5]。发展特色小镇是对我国30年城市化道路的一种总结和反思，是推进新型城镇化向现代化过渡的路径。研究数据发现，当城市人口比例升至50%~75%左右时，会先后出现城市郊区、逆城市化现象[6]。目前中国城市化率水平，城市居民对高房价、环境污染、拥堵等“大城市病”的逃避心理，城乡资源的双向流动趋势，以及小（城）镇功能的日趋便捷与完善等诸多因素叠加，已基本达到逆城市化的发展阶段。

特色小镇兴起的另一个大背景是传统产业的转型升级。借特色小镇的发展以点带面，激活、推动产业转型升级，包括发展新兴产业经济，如生态互联网小镇、云技术科技小镇、创意小镇、美妆小镇、高端制造小镇等。另外，随着美丽乡村建设的实施，乡村价值得到提升，城市人对健康产业、旅游产业形成新的需求，推动乡村经济迅速走向前台。

在新常态发展背景下，以供给侧结构性改革为主线，应不断加快新旧动能转换步伐。以特色小镇为重点的城市群发展的新业态，将成为未来城市发展的主要形式。

（二）发展现状

国内特色小镇概念的提出始于2014年，起源于浙江省。浙江聚集中国目前最成功的特色小镇集群，是缘于浙江具有民营经济发达的优势，发展基础好，有更多的资源支持特色小镇的发展，特别以时尚、金融、信息等高附加值产业为代表的产业型特色小镇领跑全国。其中最具代表性的“乌镇”，成为文化运作模式与资本运作的成功案例。“浙江模式”的成功经验是其产业完全按照市场规律发展自发形成，而不是由政府包办推动。

2016年与2017年建设部分别批复第一批127个、第二批276个（共403个）国家级特色小镇。随后，体育总局批复96个国家级特色小镇，国家林业局也批准30个森林特色小镇。此外，各级政府部门、企业也对一大批小镇拟定相应的建设计划。据统计，截至2017年6月末，全国计划建设特色小镇的总量已达5 000余个。

2016年是特色小镇建设的开局年，2017年则是特色小镇由浅水区逐步走向深水区探索发展的一年。特色小镇的建设模式在试水初期即得到市场的热烈追捧，地方政府、产业链条、各类投资人、房企等都表现出较高的参与意愿，呈现超出想象的发展速度。在这过程中不乏成功的案例，它们既能结合并发展小镇的特色产业，带动实体经济发展，又充分挖掘当地的人文历史，延续宜居的自然景观风貌，如绿城乌镇雅园、余杭梦想小镇、阿里云栖小镇、蓝城农业小镇、华侨城安仁小镇等。

当然，一拥而上的“造城运动”也伴随着发展的良莠不齐，出现众多的“假小镇、真房产”“无产业、同质化”“概念化、虚无化”等项目。有资料显示，在第一批127个国家级特色小镇中有35个面临人口净流出的困境。若缺乏人口的聚集，特色小镇将沦为空心镇[7]。而那些生搬硬套、脱离实际、大跃进发展的特色小镇，对环境以及可持续发展造成无法弥补的损失和后遗症现象，已经引起管理职能部门的高度重视。国家住建部、发改委等中央部委出台多项管理规定，提出宽进窄出、定期测评、优胜劣汰、摘牌等动态治理措施。这既是对特色小镇理性发展后的“泼冷水”，也是防范出现政策走样、风险累积的有力举措。因此，2018年既是特色小镇发展承上启下的关键年，又是清理、沉淀、淘汰“伪特色小镇”的破局之年。

二、特色小镇建设的认识误区

特色小镇创建的基本思路是明晰理念、挖掘产业、找准特色、精细创建和合理运营。然而，部分地区在急于把握“小镇经济”的发展机遇时，出现一些认识误区，导致部分偏差。

（一）特色小镇是风口，创建成功必分羹

一些地方政府没有从当地产业的实际状况着手调研谋划，仅凭概念化的热情，以及对城镇化、GDP规模等固有思维，甚至以任务摊派式、奖励刺激式进行争取。部分基层领导甚至主观认为，特色小镇建设是当前国家鼓励的投资风口，申报成功后会有相应的中央、省级补贴，给地方带来收入，于是盲目上马，忽略其后期的持续营运。

（二）重规划、轻策划

部分项目为了凸显“特色”，片面追求高、大、上、奇，甚至不惜重金聘请知名规划设计团队，满足于美丽的规划蓝图，重“形”轻“魂”。最终，往往出现盲目选址或过度超前，不重视项目市场分析、精准定位、产业选择、运营模式、创收回报等总体策划，导致项目的市场偏离[8]。

（三）房地产化

部分项目片面将特色小镇规划成房地产开发项目，其原因或源于认知上的偏差，或是故意行为。项目组织者打着特色小镇的旗号，以低成本、批量式地获取成千上万亩土地，却按照房地产项目开发的路径拓展市场，只玩概念缺乏实质，大拆大建，导致同质化严重，甚至形成新一轮的房产库存[4]。在长三角、珠三角及其他部分省份都曾出现打着科技、基金、智能制造等旗号的“假小镇真房产”的项目，衍生出居住地产、商业地产和旅游地产。它们的共同特点是无产业配套，仅借用一个概念的外壳，与特色小镇建设的初衷相背离。

（四）特色小镇=旅游+古镇

一些人片面将全域旅游等同于特色小镇，简单地认为小镇规划、建设、运营无非就是“宣传+旅游”，只要能将游人吸引过来小镇也就能活起来。这也是目前国内旅游小镇几乎占据1/3比例的原因，且有快速增长的势头。部分地方忽视本地有无旅游特色资源，盲目学习、借鉴、拷贝别处的成功案例模式，生搬硬套，随意添加一些古街古镇元素，结果是水土不服，兴极一时很快就惨淡收场。例如，总投资20亿元的成都龙潭水乡，运营两年后逐渐成为古镇“空城”案例。对此，2018年住建部特别规定，以旅游文化产业为主导的特色小镇推荐比例不得超过1/3[9]。

（五）唯产业论

部分人认为，产业为特色小镇的必须要件，缺之不可为。这一论断确实抓住特色小镇以产业为核心的关键，但若过于绝对化，则有“重经济、轻文化”的倾向。实际上，国内某些中西部地区确实缺乏产业，却具有独特的地域文化和异域旅游资源。其传统村落蕴藏的深厚价值与文化精髓经合理挖掘，仍然可以作为载体，寻求与特色小镇结合的平衡点。换言之，做好特色文章，融合文旅资源，同样能打造绿色、开放、共享、创新的发展平台。

三、特色小镇的建设路径分析

中国的特色小镇相对于欧洲，整体上具有起步晚、缺创意、特色不足、运营效果欠佳等特点。特色小镇通常可以分为两大类：一类是传承历史的，如文旅小镇、历史小镇、风貌小镇等；另一类是创新未来的，即主要依托互联网、大数据、云计算等产业发展起来，如杭州云栖小镇、乌镇互联网小镇、各种金融创新小镇等。此外，从目前对小镇发展定位角度，可以将国内小镇细分为特色产业型、新型产业型、资源禀赋型、生态旅游型、康养体育型、交通区域型、城郊休闲型、历史文化型、高端制造型、金融创新型、时尚创意型等20余种。未来的特色小镇建设，将主要围绕健康、旅游、体育、文化、农业、高科技等产业方向发展。

（一）坚持“三生融合”，呼应供给侧结构性改革

特色小镇的发展应坚持以生产、生活、生态“三生融合”理念，以及“产城融合”为代表的城镇化发展思路，科学推进特色小镇和小城镇建设布局，走“少而特、少而精、少而专”的发展之路，避免盲目发展、过度追求数量和投资规模。同时，始终坚持以产业为核心建镇、以特色为主线、以文化为“魂”，实事求是地抓好优选建设地址、确定主题、做好配套、导入产业资源、资金融通、规划策划、后期服务和运营管理[10]。例如，杭州金诚集团的“金诚特色小镇”模式、张家界天门仙境小镇、汨罗诗歌中华小镇、高邮光明小镇等，多达58个特色小镇的项目，近5 000亿的“PPP+产业化+金融化”投资，开创性地提出“小镇房产双轨制”，依托产业思维，将产业化、双轨制、数字化三者融合，赋予特色小镇旺盛的生命力，也顺应供给侧结构性改革的需求[11]。

（二）厘清主体角色，多维度助力小镇发展

特色小镇不是简单的“招商引资”，更不是“圈地造城”。从宏观层面，特色小镇是新型城镇化的重要支点，因此特色小镇的开发和建设，不能脱离新型城镇化。在各方主体中，政府是特色小镇发展的最主要推动者和引导者，具有营造制度环境、提供设施服务等作用。然而，政府不能越位全面包办，也不可“拉郎配”。实际上，小镇产业应按照市场规律配置，自发形成和发展[12]。金融机构应积极响应国家的融资鼓励政策，优先支持包括集聚城镇资源的基础设施建设和特色产业发展配套设施建设的中长期政策性贷款。相应的，金融机构也可通过产业循环、消费信托、创新金融等方式获取收益，赢得持续发展。此外，特色小镇建设应该充分发挥企业主体作用，坚持市场化运作，坚持对本地企业和外来投资企业一视同仁。企业可以从基础建设、项目经营、地产收益、政策性资金等方向上获取收益，也可以基于PPP项目模式下的价值分析，以合理的投资产出回报支撑小镇的建设与运营。

（三）重视房企力量，引导房企转型

房企作为上一轮城镇化发展的生力军，在项目建设开发、策划、营运方面具有丰富的实战经验。许多房地产企业已经完成资金积累，可以作为特色小镇建设的参与者。当前，无论是政策环境层面，还是市场发展变化趋势层面，房地产企业都面临政策、资金、人才、产品、运营、战略方向等诸多挑战。基于此，部分大型房地产企业已经在谋划产业转型，比如华夏幸福、碧桂园、绿地、金地和蓝城等都已抢先在产城融合的实践过程中积极布局。其中华夏幸福转型定位为产业新城运营商，以产业带动地产，开发与运营并重，以适应新时期地产企业转型发展的需要；华侨城以其擅长的文旅战略整合产融发展资源，深耕细作。当然，引进地产商带动地方特色小镇建设，应本着公开、公平、公正原则，公开招标比选，优先遴选有相应项目经验并有社会责任担当的房企[13]。特色城镇的建设，既要充分发挥大型房企在资金、技术、渠道、经验等方面的积累优势，合理引导其转型融合，发挥优势助力新一轮的小镇建设，又要具备有效的审批、监管手段，强化过程控制，刹住“小镇房产化”之风。

（四）找准特色，以人为本，改善民本民生

成功的特色小镇不是仅靠规划演绎出来，而是植根于本源的产业特点、生态、风貌、历史与人文。小镇建设应立足于民生的改善和基础设施的投资，不应追求“大而强”，而应关注产业“特而优”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“活而新”[14]。统计数据显示，德国约3 400万人居住在不足2万人的“小城市和城镇”中，约占总人口的42%，其中包括著称于世最酷最人性化的养老村——福利德纳村。国外其他以生态闻名的，有700多年历史的“荷兰威尼斯”羊角村Giethoorn、拥有一千多年历史的法国Colmar、意大利Portofino等，均是具有产业功能集成、深邃文化内涵、优美环境生态化、配套功能齐全的人文小镇[15]。

小镇建设可以借鉴国外优美的特色小镇范例，在有明确的产业定位前提下，做好选址与规划，构建适合的区位、距离、社交半径，拥有便捷可靠的交通，聚人气、通人文的和谐社区。同时，倡导低碳、节能、可循环发展，注重自然山水，尊重地域文化，找到文化自信，彰显小镇的文化内涵，提供齐备的教育资源、医疗资源等，让城镇居民找得到“乡愁”，又充满幸福感，既留得住原著民，也能吸引优质人才资源[16]。

（五）平台化建设思维，杜绝地方债务泛滥

目前全国列入国家级特色小镇名单的小镇仅403个，但特色小镇的建设可谓遍地开花。部分地区由此激发借PPP为名的变相地方债现象，暴露出新的风险和挑战。特色小镇的建设与运营管理要贯彻新发展理念，与时俱进，创新发展。同时，强调重质量、轻数量，搭建各类平台包括产业发展合作平台、旅游开发合作平台、立体品牌推广平台、综合投融资平台等，以“平台化思维”汇聚各方优质资源，实现产业、资金的良性融通，保障小镇建设的“血液”畅通，从而避免政府过度举债建设加重债务包袱。此外，还应该严格按照财政部《加强地方政府债务管理》的要求，有效防范化解地方政府债务风险，推动高质量发展，守住防范重大风险的红线。

四、结 语

特色小镇建设是社会主义建设新时期国家提出的城镇发展战略，是中国梦“美丽乡村”建设的重要补充，也是改造和提升传统建筑行业的突破口。国家发改委、国土部、环保部、住建部四部委牵头，对特色小镇申报、审批、验收及运营管理，开创性提出“推进新型城镇化工作部际联席会议机制”，以加强对新型城镇化工作的统筹协调[17]。

总之，中国的特色小镇建设应该处理好整体与局部、继承与创新、公益与商业的关系，充分考虑小镇的承载能力，以产业为核心，以特色为灵魂，以人为本，重视品牌IP创建，坚持大局意识和前瞻思维，提高小镇的可持续发展能力。同时，发挥特色小镇建设全过程的经济效益、社会效益、绿色效益和长期效益，确保小镇建设按经济规律有序进行，以改革创新精神全面推进，助力中国从“基建大国”走向“宜居中国”的升级转型。

[1] 关于开展特色小镇培育工作的通知[EB/OL]．（2016-07-20）[2018-10-10]．http://www.mohurd.gov.cn/wj fb/201607/t20160720_228237.html．

[2] 十三五规划纲要发布(全文) [EB/OL]．（2016-03-17）[2018-10-10]．http://news.ifeng.com/a/20160317/47926128_1.shtml．

[3] 习近平．决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N]．人民日报，2017-10-28（1）．

[4] 罗毅．BIM技术在全过程工程咨询的价值与应用解析[J]．中国工程咨询，2018（3）：92-95．

[5] 陈炜伟．2017年末中国城镇化率升至58.52% [EB/OL]．（2018-02-04）[2018-10-12]．http://news.sina.com.cn/c/n d/2018-02-04/doc-ifyreuzn2669399.shtml．

[6] 刘新静．郊区化与逆城市化：中国都市群发展的重要模式[J]．南通大学学报（社会科学版），2008（4）：16-22．

[7]2018，中国特色小镇或许会迎来一波烂尾高峰[EB/OL]．（2017-11-12）[2018-10-13]．http://www.sohu.com/a/2 03735631_117391．

[8] 周崇华，徐琛．城市运营视角下的特色小镇开发研究[J]．职能建筑，2017（10）：36-38．

[9]住建部办公厅：关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知[EB/OL]．（2017-05-27）[2018-10-13]． http://www.sohu.com/a/144030430_761527．

[10] 乔润令．特色小镇要防止“穿新鞋走老路”[J]．中国房地产，2018（5）：45-47．

[11]关注产业发展 金诚集团助推特色小镇走向规范化[EB/OL]．（2018-03-05）[2018-10-15]．http://www.ceh.co m.cn/syzx/1048883.shtml．

[12] 张健，赵宁．三峡库区美丽乡村创建模式研究[J]．重庆三峡学院学报，2016（6）：7-13．

[13] 罗毅．基于案例分析的工程施工投标研究[J]．工程经济，2017（3）：27-30．

[14] 朱飞．旅游型传统村落脆弱性影响因子研究[J]．重庆三峡学院学报，2017（1）：48-53．

[15] 张文豪．特色小镇的红海求生大法[EB/OL]．（2017-11-01）[2018-10-15]．https://news.fang.com/open/26957 205.html．

[16] 陈炎兵．特色小镇建设与城乡发展一体化[J]．中国经贸导刊，2016（19）：44-46．

[17]国务院关于同意建立推进新型城镇化工作部际联席会议制度的批复[EB/OL]．（2014-07-31）[2018-10-15]． http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/31/content_8948.htm．

On the Construction Path of the Characteristic Town in the New Era

LUO Yi

Acharacteristic town takes industry as the core and project as the carrier. It is an innovative development platform for the production, living and ecological integration business. Its cultivation is a matter of national economic and social development strategy. With the development of small towns, the development of the real economy will be better promoted, which is congruent with the new trend of economic transformation and upgrading. At present, characteristic towns in China have special development background and have reached certain achievement, yet misunderstanding still exist, such as blind start, emphasis on programming, ignored engineering, over real estate, overall touristy and industrialism, etc. Therefore, the construction path of characteristic town in the new era can be put forward in five aspects: stick to principles, clarify the main body, guide the transition, improve people’s livelihood, platform thinking model.

new era; the characteristic town; construction path; discuss

罗毅（1972—），男，四川隆昌人，高级工程师，主要研究工程建设、建筑经济和技术经济。

F299.27

A

1009-8135（2019）02-0071-06

（责任编辑：李虎）