再思司法改革：基于腐败治理的观察

王 栋



再思司法改革：基于腐败治理的观察

王 栋

（北京大学法学院，北京 100871）

司法改革是改革开放最关键的内容之一，腐败则是长久以来困扰中国现代化的历史和现实问题，然而两者之间的复杂关系仍未得到足够重视。改革开放以来，腐败问题的恶化很大程度上推动了司法改革。同时，学界的研究成果提供了丰富的理论资源，在争论中推崇司法独立。法院虽然总体上推动司法独立和专业化，却在腐败的现实压力下不得不部分牺牲司法独立。对中国司法改革研究者而言，腐败不应只是一个现实的论据，更应该是需要认真对待的理论问题。

司法改革；腐败；法院；政党

腐败作为历史和现实问题长期以来持续存在，是多个学科研究的重要内容。在现有的司法改革研究中，腐败作为一个理论问题并没有获得深入的研究，使得司法改革在理论探讨和现实制度构建中也遭遇极大困扰。在1997年之后的司法改革中，腐败问题是推进还是阻碍司法改革?推动是如何推动，阻碍又是如何阻碍？推动和阻碍作用于学术研究还是实践探索，还是两者兼有？学者在司法改革研究中是否视腐败为重要问题？最高法院在司法改革中是否视腐败为重要问题？已有的司法改革困局多大程度上受到腐败问题的制约？这不仅是学术问题，而且是如今司法改革面临的严峻挑战。

一、政法体制下的腐败治理：从长期问题、政治问题再到司法问题

腐败，作为社会顽疾，在中国社会从来没有根治。改革开放以来，随着国家情况的转变，腐败呈现出更为复杂的面貌。以广东为例，1980年代经济犯罪有1.1万件，受到刑事处罚的国家工作人员达1.3万人。1980年代开始就有不少人批评改革开放带来这一问题，但官方认为这不是政治经济制度引发的，而是社会心理、旧社会遗留、旧体制和复杂经济成分引起的[1]。为了应对腐败，1986年最高人民检察院与最高人民法院共同制定《关于办理当前经济犯罪案件中具体运用法律的若干问题的解答》，详细规定贪污、挪用公款、行贿受贿和投机倒把等问题的处理方式。1988年中共中央制订《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》，全国人大常委会继而下达《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》，贪污贿赂罪独立成罪。1989年最高人民检察院与最高人民法院共同制定《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》。同时，最高检察院设立举报中心，广东省建立第一个反贪局。总体上，司法是为经济建设保驾护航。在整个腐败治理过程中，先是由中共中央做出决定，继之以全国人大常委会创设立法层面的规范。其中，最高人民法院只是整个环节的一环，很大程度上是配合最高检察院工作的角色[2]。这在地方的表现尤为明显，即地方检察院的机构扩展与职权扩大。

虽然改革开放伊始就有学者主张审判独立，但上世纪80年代末地方党政干预司法的现象仍很突出。1987年中共十三大曾提出“保障司法机关依法独立行使职权”，第七届全国人大常委会工作要点也要求保证审判机关独立行使职权。1988年第十四次全国法院工作会议提出坚持依法独立审判，各级法院1989年开始进行公开审判。但总体上法院工作只是政法工作的一部分，政法工作的目的是为了经济发展。1989年1月，中共中央政治局第十五次全体会议提出，政法工作是治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的重要保障。1990年中共中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，强调政府部门是“刀把子”，要维护国家安稳。1992年改革开放成为主流，中共十四大报告指出“经济能不能加快发展，不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题”，并确立“建设社会主义市场经济体制”的目标。报告第六部分是民主法制建设，其中的主要工作是立法。值得注意的是，中央顾问委员会的取消，一定程度上体现政治体制建设日趋完善。1992年7月中共中央政治局通过《中共中央关于加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设服务的意见》，坚持“两手抓、两手硬”，狠抓社会治安综合治理，保障与促进改革开放和经济建设的顺利进行。1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第九部分提及深入开展反腐败斗争，其主体部分还是完善法律制度为经济建设服务。此外，这一时期通过涉及法律人的法律有《法官法》（1995）、《检察官法》（1995）和《律师法》（1996）。

这一时期与1980年代腐败治理策略一脉相承的是，检察院在反腐败工作中承担更多责任。1992年最高人民检察院成立预防贪污贿赂犯罪检察处，1995年设立反贪污贿赂总局，且各地逐渐设立反贪污贿赂工作局。但相较于之前，1989年之后，贿赂罪在经济犯罪中比例大幅上升，其中1994年占比达25%~34%，且大案要案频发，并从经济部门蔓延到执法部门。检察机关也对贿赂罪进行比较系统的研究，将贿赂犯罪看作一种经济现象，防治腐败还是主要依靠经济体制改革，并进行符合市场经济体制的政治改革以及教育[3]。正是在这一方针指导下，相较于经济取得的重大成就，反腐的成就相对较小。十五大报告也承认贪污腐化、奢侈浪费等现象仍在蔓延。

相较于十三大和十四大主要关注经济问题，十五大报告将腐败治理提到核心位置，指出反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。十五大对反腐的判断是十分严峻的，改革开放以来达到这一危险程度的只有涉及改革开放问题，即邓小平讲的再不改革开放就要亡党亡国。江泽民在1990年代也一直强调讲政治，库恩甚至认为他最主要的格言是“讲政治”[4]9-33。腐败问题的政治化是其问题严峻性的直接显现。正是在这一叙述中，法制被确立为腐败治理的一种关键措施和机制。

1990年代，腐败问题成为中共高层交流中的重要内容。1993年江泽民向邓小平的汇报列举出三个问题：腐败、收入不均和通货膨胀。他认为前两个问题会长期存在，中国当前的实际情况是需要加快发展。可见，这一时期腐败被看作是长期存在的问题，但最关键和最核心的工作仍然是经济建设。随着1994年经济调整的成功和加入世贸组织的需要，江泽民组织中央政治局学习了法律讲座，并提出守法和依法治国。不过随着腐败治理的深入，治理本身也遭受怀疑，如1995年对周北方的逮捕被污蔑是为了控制独立倾向的企业。但总体上，腐败问题仍被认为是社会的毒瘤，会歪曲经济决策，破坏社会法治，是不能容忍的罪行。库恩总结道：“在一生的事业中，江泽民都在以这种或那种方式与腐败作斗争。他认为，腐败不仅会侵蚀人们的道德，而且是阻碍中国发挥一个强国全部潜力的最大绊脚石。”[4]320

随着十五大将依法治国确立为基本国策，1999年修宪时在《宪法》第13条补充了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。而推进司法改革是法治建设的重要举措，至此人民法院被赋予重任。当然，在此之前法制建设已有所成就。例如，1979年全国人大及其常委会相继制定《逮捕拘留条例》《法院组织法》《检察院组织法》和《刑事诉讼法》。此后又相继通过《民事诉讼法》（1982）、《行政诉讼法》（1989）和《国家赔偿法》（1994）。至此，法院的定位也初步明确。1954年《宪法》第73条和1982年《宪法》126条规定的“人民法院独立行使审判权”。此时法院只是作为整体独立，更高层次的司法独立原则仍有待言说。理论界大部分人和法官也认为这只是法院独立审判，不包括个人独立。同时，令人担忧的还有司法人员的法学素养比较低，全国25万余名法官中，本科层次只占5.6%，20万检察官中只有4%具有本科学历[5]。司法腐败的急剧蔓延进一步损害司法和法治的权威。总之，种种现实都充斥着“有法难依，执法难严，裁判难公”的状况。在这一局面中，已有的司法经验不足以完成司法改革，而学者对西方司法的研究和引介提供了最为关键的知识资源。

二、司法改革论争：司法专业化与并不重要的腐败治理

1997年到2004年期间，学者为司法改革提供诸多理论资源，改革在学者的争论中逐步推进。当然，学者对司法制度的研究视角不同，倚重的学术理论有异，产生的司法改革思路也各不相同。何渊和徐剑依据CSSCI和CNKI数据库，以及《新华文摘》和《复印报刊资料》文摘数据库，对1978年至2008年的论文开展比较研究，选出司法制度学科学术影响力最高的30篇论文。这些作品大部分集中于1998年到2002年，是这一时期学者最具创造力和最具影响力的成果。其中的高产作者包括龙宗智、贺卫方、苏力和陈端华。龙宗智主要关注检察制度，贺卫方和陈端华的观点比较接近，本文以他们为代表梳理该时期学者对司法改革的论争。[6]。

贺卫方在1997年发表的《司法的理念与制度》中开始注意司法管理制度的问题。贺卫方是一名法制史研究者，倾向从中西传统的生长中观察司法的理念与制度，总体上认同西方已有的理念和实践，即司法权是裁判权，强调司法独立，推动法官专业化。这也是这一时期学界的主流观点。对其构成学理挑战的是苏力。彼时苏力正以1996年出版的《法治及其本土资源》搅动整个学术界，并因“本土资源”和“地方性知识”受到包括“法制本土化”在内的各种批评。他在2000年出版的《送法下乡》中对此进行辩护，表明本土资源更强调实践中的制度经验，地方性知识是多样和开放的，法治最重要的标准是现实功用。中国基层司法制度是苏力法治思考的切入点。中国基层司法含有处理现实问题的制度、知识和技能。在整个过程中，苏力认为法学是“对法律实践和法治实践的正当化和表述”。法学家只能起间接作用，“即通过法律话语的形成而促成法律共同体，构建一种法制和社会生活所必须的共识，并促进法治的确立”[7]10。苏力认为法学家的活动是无用的抄编，法治只能依靠实践。

苏力和贺卫方分别代表司法改革的两种方向。苏力认为贺卫方“在相当程度上仍停留于规范研究，更多以外国（主要是美国）或所谓‘国际标准’的正式司法制度同中国法律明文规定的正式制度进行比较”[7]47。因此苏力一方面拒绝以西方作为标准，另一方面试图描述、提炼以习惯或惯例为载体的非正式制度并将其合理化，并提出“审判委员会是我国法院内少数正式审判制度之一”[7]60。苏力与贺卫方的争论一定程度上显现的是总体路径探索的差异，而部分法学者则进行更为具体的制度讨论。如陈瑞华从刑事司法的国际标准讨论刑事诉讼法和刑事程序。虽然苏力对专业化提出诸多批评，但据其观察，这一时期的司法改革目标仍然是“强化中国的司法或审判独立”，实施方式“一方面是审判方式改革，另一个是解决法院的财权和人事权”[7]61。我们可以将其概括为司法相对独立、专业化及其保障。

在贺卫方和苏力的争论中，两者主要是对理念、制度和知识的研究，腐败并不是主要问题。但是在对最高引用的30篇论文的问题与论断梳理后，可以对腐败问题在司法改革的进入和处理有初步的认识。这30篇论文内容各异，主要可以分为四部分，即司法理念、司法制度、司法人员和检察权。研究者的基本观点是肯定司法权是裁判权，强调司法独立，推动法官专业化，且大多都注意到腐败现象带来的一些影响。有的学者认为，改革开放初期法官队伍“还是相当清廉的”，但是80年代中后期法官腐败变得相当突出，以至于1991年修订《民事诉讼法》时特意规定：“审判人员应当依法秉公办案。审判人员不得接受当事人及其诉讼代理人请客送礼。审判人员有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，应当追究法律责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”[8]此后，腐败问题日趋恶化。马俊驹在1998年观察到司法腐败是司法人员中一个严重的问题，而且违法领域变宽，违法人员职位变高，犯罪数额变大，司法机关权威受损严重。与此对应的是，许多民谚流行，如“大檐帽，两头翘，吃了原告吃被告；原告被告都吃完，还说法制不健全”“案子一进门，两头都托人”[9]。司法腐败有时也与地方保护主义沆瀣一气。

在司法独立与腐败的关系上，学者仅有零星提及。支持司法独立者，认为司法行政化使司法腐败愈演愈烈[10]。法学研究者和公众将对司法腐败情绪化的义愤宣泄转化为对司法改革的建设性思考，加强对法官的任职和薪金保障以预防腐败。也有的学者和法院领导质疑去行政化会带来腐败[11]。更有学者明确提出越是司法独立越是要强化对司法机关的法律监督[9]。腐败问题主要作为论据用于具体的论证，如贺卫方用监督腐败论证新闻自由的必要性[12]，王敏远用司法腐败论证陪审制的必要性[13]。王利明用反腐论证改革合议庭，以及用诉讼职权主义取消当事人主义[14]。当然，同样的现象也可能引起相反的论证。例如为加强反腐，龙宗智认为需要增强检察机关的司法权[15]，陈端华则认为腐败频发使检察机关偏重打击犯罪，应以行政权为主[16]。不过，龙宗智也用易发腐败反对检警一体化[17]。

在具体的制度设计中，腐败成为一种部分妥协的原因。防治腐败成为引入错案追究制的重要原因。汪建成认为，人大个案监督可能会预防政治腐败，但也会伤害司法独立，甚至会产生新的腐败。作为折中，他认可检察机关的法律监督[18]。但是在马俊驹的考量中，为了抑制司法腐败，不能以“司法独立”抗拒人大监督[9]。部分学者甚至认为防治司法腐败只是口号。针对强化裁判说理以防治司法腐败的观点，苏力认为这是可疑的论证，没有经验证明，论证只不过是判断的正当化。在学者的观察、理解和争论中，腐败是一个值得注意的现象和偶尔使用的证据，但绝非司法改革的主要关注点。一个整体的司法规划和一个立法意义上的司法制度，才是学者研究的目标。但作为现实问题的腐败仍然在学理讨论中呈现出复杂的特性，且迄今未被学界重视，这也为之后的理论争论和改革游移埋下伏笔。

三、走向司法改革：治理腐败

党的十五大报告一定程度上激发了学者的研究活力。一般认为，早期的司法改革是通过学者的积极呼吁与倡议引导舆情，再进一步触发学界持续热议和引起公众高度关注。随后是最高司法机关设立司法改革机构，进行主动、系统的司法改革，由此出现外力推动和内部回应改革的良性互动局面。相较于学者对制度、知识和法律人的不同设想，官方主要是在学者的主流路径中进行探索。1998年法院全面推行审判公开。1999年底，全国各级人民法院根据明确职责、分工合理、动转高效的原则，全面实行立审分立、审执分立、审监分立。1999年10月最高人民法院公布《人民法院五年改革纲要》，开启司法职业化的建设，并力图与国际司法接轨。至此，司法改革得以较为迅速开展，试图建立以法庭为中心的公开审判方式，通过审判程序保证诉讼的权威、高效与正义。

相较于学者只是在整体论述或引用腐败作为论据，腐败却是最高法院需要解决的严峻问题，也是自身建设越来越严重的顽疾。1994年全国高级法院院长会议召开，最高人民法院的一些咨询委员痛心疾首地指出：“这两年法律队伍有些问题已相当严重，腐败现象来势猛、发展快。”1996年末全国高级法院院长会议上，“与会代表纷纷表示……最重要的是队伍建设中的文明执法、廉洁执法问题”。同时“法院内部违纪的问题依然存在，其中有些性质和情节还很严重”[8]。换言之，腐败成为司法改革的重要现实问题。肖扬同志多次强调，陪审制度的引入就是为了遏制少数职业法官腐败。部分基层法官却认为，司法腐败不是司法改革紧迫的要求，相反提高司法效率才是司法改革的原因。然而，总体上现实腐败治理是高于司法改革原则的理据。司法独立包括法院独立和法官独立，在法院力图实现独立的同时，防治司法腐败成为高于法官独立的现实需求和理论依据。1998年9月3日，最高人民法院公布并实施《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》。1999年1月29日，最高院时任院长肖扬在向第九届全国人大常委会做报告时，明确表明错案追究制是清除司法人员腐败的重要制度保障[19]。

在学者的争论中，好的理论往往更容易获得优势。如同卡多佐论述司法过程，“诸多类推和先例以及它们背后的原则都被摆到一起，相互竞争着优先权；但最终，那个被认为是最根本的、代表更重大更深广的社会利益的原则打得其他竞争原则落荒而去”[20]。较于学者原则性讨论，官方改革似乎更关注制度的实效。江泽民同志认为：“从本质上说，我是一个工程师，而不是理论家。制度可能行得通，也可能行不通。行不通，就修改；行得通，就保留。关键在于什么对中国有利。”[4]313虽然1997年后司法系统违法违纪人数逐年下降，但反腐实效却难说改善。

更令人忧虑的是，腐败进一步阻碍司法改革。2002年周永康出任公安部部长，是25年来首次由政治局委员担任该职位。2003年中央政法委成立中央司法体制改革领导小组，取代最高法院成为实际的领导者和操作者。对于周在任期间的流毒，我们尚未进行分析，其对法治事业造成的创伤亟需细致梳理和修正。周对司法改革的态度在之后的人民法院改革中初步体现出来。2004年《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》评价其基本完成改革任务，初步建立适合我国国情的审判方式，具体包括三大审判体系，合议庭和独任法官权限增强，执行新机制，职业化目标和装备现代化。同时《第二个五年改革纲要》也更鲜明地提出“从有利于巩固党的执政地位，提高党的执政能力的高度把握法院司法改革的政治方向”。

四、司法腐败阻碍司法改革：现实与理论的困境

2004年以后，随着司法改革的推进，学者对司法改革的进路产生诸多迥然相异的评价。2008年7月12日贺卫方在一次访谈中，认为法治已经到了一个十字路口，担忧司法独立难以实现。19日陈忠林对此进行批评，认为良心教育优于业务教育，民主化必须优于职业化。在争论中，何兵和高一飞认同陈忠林的观点，强调通过司法的民主化可以修正走向误区的司法改革，而张千帆和王建勋则更认同专业化。贺卫方在对高一飞的回应中，再次阐述专业化。同年10月，贺卫方和陈忠林还进行现场辩论，但共识较少。之后，有的学者承认司法行政化、官僚化和地方化的存在，并在犹疑中担心司法缺乏独立；有的学者承认已有的司法改革成就，但批评司法改革偏重域外经验，支持民众更高程度地参与司法。

2009年最高法院出台《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》和《关于进一步加强民意沟通工作的意见》，司法人民性被着重强调，维护稳定成为司法体制的改革目标。学者蔡定剑将其概括为，司法正规化转向调节为主，司法专业化变为法官大众化，审判依法律变为依民意。许章润担忧法院成为“清道夫”，既要负责维稳工作，又要处理信访案件。当然也有学者赞扬这种司法能动，称赞其为“坚持自主型司法改革道路”[21]。为了更为实证化的研究司法改革的趋势，徐昕发表《中国司法改革年度报告（2009）》，认为司法改革未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化和政治化等根本性弊端。他用一句话概括：“司法改革迈向了决定大方向的十字路口。”[22]此时，学界似乎更认同十字路口论，即对司法改革处于审慎的观察状态。

徐昕上述报告和采访的时间是2010年2月，当年4月他又发表《司法改革在走回头路吗？》一文，认为“三个至上”“司法人民性”和“调解优先”并不能表明司法改革在走回头路，这是西方现代传统、中国传统司法和社会主义传统的有机结合，新一轮司法改革其实正在有条不紊地推进[23]。徐昀虽然同意司法改革的曲折前进，但认为只有中国模式和西方模式两种[24]。蔡定剑从改革方法出发，认为司法改革需要多元思维，不能否定专业化。季卫东则更为旗帜鲜明地认同司法改革第三波需要走向司法独立[25]。

虽然双方基于专业化和民主化的异议难以达成共识，但是比较明确的是双方认同司法改革的主要内容在于改革法院，也认识到腐败问题的严重性。2008年7月，就有记者疑问是不是司法改革带来司法腐败。贺卫方认为，司法独立正是解决腐败问题的关键，并在此基础上完善责任制度。陈忠林则批评，司法人员的犯罪率大大超过司法人员的职业化速度，司法腐败是民众最不满意的问题，2003年以前的5年中，司法工作人员犯罪率接近普通民众的5倍。贺卫方在对陈忠林良心教育的批评中，以科举取士带来官员全面腐败作为论据。不过季卫东认为司法独立和司法腐败没有必然联系，司法腐败是技术可以解决的问题。相较于学理上的纷争，司法改革在现实层面最受诟病的问题似乎仍然是腐败。某种程度上，腐败此时已成为深化司法改革研究的最大阻力[26]。2013年周永康被捕，使人们更为深入直观地观察到腐败对司法改革实践的破坏[27]。而近年来监察委员会的兴起，也可以视为是对司法体制的腐败治理效果不佳的后果。

五、余论：探索与信念

司法改革是理论问题，更是现实问题，中国的司法改革呈现出极为复杂的局面。腐败问题与司法改革的复杂关系正是这一局面的反映。腐败问题的凸显与难解，极大地推动司法改革的进行，其在学界的争论和现实的困难中较为迅速地推进。但是当学理逐步进入司法改革实践后，仍然受到腐败的现实性制约，甚至沦为腐败的牺牲品。在这幅复杂的画卷中，司法改革呈现出异常纠葛的面貌，政党、学者和法院相互合作，又相互独立和削弱。无论如何，腐败研究已经成为当前司法改革不得不直面的学术问题。对于这一时期司法改革与腐败治理关系的梳理，不仅可以使我们重新思考腐败问题及其治理对策，而且可以为司法改革提供可能的协作路径，重建司法改革的社会共识[28]。因此，司法改革不仅需要更多实证性的研究，也需要进一步的理论探讨。

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Rethinking Judicial Reform: from the Perspective of Anti-corruption

WANG Dong

Judicial reform is the key to reform and opening-up, while corruption has been bothering Chinese modernization in both history and present days. The relationship between corruption and judicial reform is quite complex, which has not been systematically explored. Since China’s reform and opening-up, the lasting corruption has motivated the reform of judicial system to a large extent. Meanwhile, the research from academia on this topic in turn provide fruitful theoretical resource for judicial independent. Although it is generally put forward to judicial independence and professionalization, the courts have to rebuild their system to deal with corruption on the price of a part of judicial independence. For researchers in this field, corruption should not only be a real argumentation but also a serious theoretical problem.

judicial reform; corruption; court; party

王栋（1990—），男，山东潍坊人，北京大学博士研究生，主要研究司法改革和普通法。

国家建设高水平大学公派研究生项目（201706010193）。

D926

A

1009-8135（2019）01-0063-08

（责任编辑：李虎）