少数民族地区农村土地流转状况调查报告——以延吉市依兰镇兴农村为例

□刘南彤

伴随改革开放四十周年的到来，农村社会生产力的逐年提高，党中央高度重视民族工作，少数民族地区发展对于构筑中华民族命运共同体有着重要的意义。从1950年农民土地所有制的实行到1987年深圳率先实行土地所有权使用有偿出让，土地制度的改革见证了社会主义市场经济体制的完善和发展。农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。土地流转促进土地规模经营，农业机械的使用使农业生产水平显著提高，受民族文化、人口流动性大、结构趋向单一等因素影响，延吉市依兰镇兴农村位于少数民族自治州，特殊的地理环境和语言环境使当地村民长期跨境务工，在农村土地流转问题上具有前瞻性和特殊性。

一、村庄基本经济状况

目前，兴农村常住人口大多为12岁以下小学生和学龄前儿童以及老人和少数家庭妇女，并且村内人口呈下降趋势。据不完全统计(下同)，截至2018年6月底，全村常住人口占总人口的21%，其中不包括在延吉市内或其他地方求学的初中以上学历的学生；由于兴农村没有高中，教育水平有限，所以导致了此类问题。在外打工的家庭月收入相对农耕家庭要高很多，农村的医疗问题尽管近两年相对完善，有了很多的补贴政策，但还是很多家庭的一笔大支出。

(一)村民收入形式多元化。从收入构成可以看出，由于地处边疆地区，且语言与韩国相通，村民的收入情况来源于外出务工和经济作物的收入较多，原始农业模式虽然为基础收入，但收入较少，另外近年来由于退耕还林等惠民政策的实施，兴农村附近很多自然风光得以保护，村民也可以得到补贴。

(二)村集体支出资金不足。村集体支出一般包括：村干部工资、村民失业成本、生产和支出费用、村委办公费用、基础设施维护和债务偿还。而土地流转和农民养老保障问题、青少年教育问题息息相关。根据调查显示，大多数村民几乎负担不起上述支出。因为只要村集体进行公益事业建设，特别是面对自然灾害和人为灾害，就需要负债经营，或者自行挪用、扣除村委干部的工资来维持。近年来，在国家扶持农业优惠政策的背景下，各级政府纷纷出台扶持农村基础设施建设的优惠政策，但一般要求村集体扶持投资或农民自筹资金。

(三)经济结构调整成效明显。过去，经济结构主要集中于粮食作物。目前，粮食经济比重已达到4：6，特色产业呈现出良好的发展趋势。2017年，全村玉米开发面积800亩，销售收入85万元，村民平均收入1,600多元，果树种植面积1,200亩，其中，延边地区特色苹果梨种植园创收明显，瓜菜面积60亩，主要供于自用和小额售卖。随着民族地区特色产业的发展，木耳、延边大米等绿色食品借助各种多媒体平台和博览会打造全国市场，互联网经济拉近了地理的距离，农村土地市场日益繁荣，土地流转加快，每亩土地承包费由过去的几十元增加到600元以上，通过对各种粮食作物和经济作物的购销，一定程度上提高了当地村民的收入，活跃了农村经济。随着特色产业的发展，劳动力转移的步伐逐渐加快，加之地处边疆地区，具有先天的地理优势、人文优势和语言优势，国外劳动力价值和国内劳动力价值的货币差，使跨国务工成为很多少数民族地区农民的首选。2017年，380多名农民工(其中200多人去了韩国)外出打工，年收入400多万元。

二、土地流转主要问题

近年来，随着习近平总书记对边疆民族地区的重视和相关制度的扶持，少数民族地区土地流转问题引起各级政府和各级农业部门的高度重视，相关村落都在土地流转工作中积极探索如何依法促进农业经济收入的多元化。虽然取得了一些成绩，但仍有许多方面亟待改进。

(一)经济人才缺乏，发展意识淡薄。受村级选举的影响，村干部集体经济发展没有长期规划，部分村干部文化素质不高。他们的主要精力集中在家庭经济和日常工作上，对于发展农村集体经济没有一个统筹全局的概念。此外，大多数经济头脑清醒的人一般都自己创业、外出务工或者外出创业，这在一定程度上导致了农村集体经济发展中人才的流失。

(二)资产管理不及时，收入结构偏差。村集体资产按年度规划结算。据统计，兴农村尚有8,019亩渔塘、荒地、水面、活动用地、山地森林资源被承包闲置，40多亩资源闲置，近320亩资源被侵占。农村税费改革后，原有的农村集体费征收方式转变为转移支付方式，农村集体财政资源严重不足。农村基础设施建设、公共设施维修、公共服务、小学经费筹措等方面出现了困难现象。在债务历史遗留问题中，村民与集体之间存在着诸多矛盾，在一定程度上影响了经济的持续健康发展。

(三)保障机制不健全，流转体系不完善。在少数民族地区，土地流传未能覆盖所有农村地区，流转率大大低于汉族地区，也未能为已经转让土地的农民提供足够的社会保障。在一些地方，土地流转被用来增加农村干部的集体收入和福利。且有个别村干部运用行政手段对农民土地流转进行干预，将大量土地出租用于大规模开发，以牟利性质为主，在常压下降低流转价格，使农民得到最低的补偿。在土地流转过程中，村里和农民没有规范的土地流转书面合同签署，往往是通过口头的协议和约定，不规范不完善且未经承包商和管理部门同意的公证备案。即使签订了书面合同，内容也不完整，不具体，双方没有明确的责任和权利关系，也没有专门的人负责合同管理；大部分土地签署至今未实现农业综合开发，部分土地因面积小或地处山区，高度参差不齐，水、电、路建设滞后，不适合片状种植和机械化耕作，无法实现旱、涝相关收获保护；农田水利基础设施差，规模经营成本增加，增加了对金融机构的贷款，导致规模转移难度加大。

三、少数民族地区发展对策与建议

(一)依托民族地区制度，加大扶持力度。加强对少数民族教育事业的经费投入，重视文化素养和农业技术的双面培养，培养少数民族地区骨干。同时广泛宣传，提高农民和村庄积极寻找发展道路的积极性。鼓励村民发展多元化家庭收入，推动农村地区土地的流转和规模化经营。延边州相关财政部门安排一定的贷款支持集体经济的发展。在税收、工商管理方面，对村级集体企业和各种经营项目给予适当的减免。

(二)强化观念意识，优化环境发展。把发展壮大村级集体经济纳入农村经济工作总体规划，认真制定地方村级集体经济发展规划，开展相关讲座让村民了解土地流转的政策和实施意义，在实施过程中，从信息、人才、技术和项目建设方面为村民提供帮助。通过市场经济知识和科学文化知识的教育，转变村民的固有小农观念和思想，发展集体特色化少数民族农业切实增加收入，提高村干部领导经济工作的能力和管理水平，树立榜样和典型鼓励村民积极地参与到土地流转过程中，解放思想，开阔眼界，增长知识和发展集体经济的能力。

(三)加强团队建设，树立发展信心。在延边地区土地改革运动中，群众路线是最重要的实施方法，也可以沿用至今。一些基层干部对土地流转的政策、法规、方法和矛盾没有深入研究，宣传不够，指导不够。他们认为土地流转与村落、村落社区关系不大，导致土地流转缺乏监督。为此，必须加强村队建设，树立发展村集体经济的信心。所以，在土地流转过程中，第一步就是要加强农村党支部建设，选拔有进取心、有知识、公正的村干部，具有相关的理论知识经验和土地流转学习，可以切实提高村庄发展集体经济的能力。另外，要坚持不懈地培养和教育农村干部，注重后备干部的培养，参与延边州招才引智“千人计划”，通过增加福利待遇，开展公开招聘等计划，提高领导土地流转工作的干部工作能力和管理水平。

(四)加强土地流转管理，规范土地流转秩序。通过加强对土地出让方的管理来规范土地流转秩序。第一，加强对农民自发流转的管理。农民以转包、转让、互换、持股、租赁等形式自愿转让承包土地的，签订土地流转书面转让协议，并报村委会备案。第二，加强第三方监管，规范农村集体经济组织和农村行政组织参与土地流转的行为。农村集体经济组织和农村行政组织不得强迫农户以任何名义转让土地，不得妨碍农户自愿、合理转让土地经营合同权利。

(五)创新流转机制，扩大地区影响。依托延边朝鲜族自治州独特的地理优势和民族旅游特色，发展具有延边特色的旅游种植业，开发相关经济作物的多元化种植，如草莓收获园、延边苹果梨园和木耳种植基地。并深层延长产业链，鼓励企业开办产业深加工，如辣白菜腌制、干木耳商品化、苹果梨罐头等方式增加经济收入，鼓励农民依法通过转包、转让、出租、交换等方式转让土地承包经营权，积极探索多种形式的收入，有利于加强村级集体经济，促进少数民族地区农村土地流转的积极发展。