产业转型升级视角下特色小镇培育与建设研究——以保定市为例

□杨 帆

2018年8月30日，国家发改委发布《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，标志着新一轮特色小镇和特色小城镇建设进入新的发展阶段。国家此次对特色小镇和特色小城镇政策调整旨在通过降温、纠偏、规范提升特色小镇发展质量，对于保定市特色小镇建设培育与发展来说既是挑战更是机遇。

一、保定市特色小镇发展现状

截至2018年10月，河北省省级82个特色小镇创建与培育目标中，保定市共有12个，市级特色小镇31个。从项目类别看，工业特色小镇有7个，旅游特色小镇8个，文化特色小镇2个，农业特色小镇3个，康养特色小镇5个，复合型特色小镇15个。从建设情况看，已建成大午康养小镇1个，建设中27个，规划筹建中12个。从投资情况看，40个特色小镇计划总投资额为1916.87亿元，其中30亿元以下的特色小镇共20个，占总数量的50%；31～60亿元的共10个，占比25%；61～100亿元的共7个，占比18%；100～200亿元的特色小镇共3个，占比7%。从这些数据中可以看出，当前保定市特色小镇建设已经取得了一定的成绩，但是从保定市的乡镇资源和发展需求等方面来看，还有较大的上升空间，尤其是在产业转型升级的发展背景下，优化发展结构，进一步完善保定市的特色小镇培育与建设工作非常有必要。

二、产业转型升级视角下培育建设保定市特色小镇的意义

特色小镇的核心要义在于促进产业转型升级，以适应新的发展需求。通过立足地域文化、发挥特色产业的优势，聚集人才、技术、资本等资源要素，从而促进产业集聚、产业创新和产业升级，加快区域振兴发展。产业转型升级视角下培育建设保定市特色小镇的意义具体体现在以下方面。

(一)特色小镇是推动传统产业转型升级的有利载体。当前保定市着力推进“三去一降一补”，积极化解过程产能，不断加快工业转型升级步伐，着力构建“253”新型产业体系(即汽车及零部件、新能源及输变电装备两大支柱产业；高端装备制造、新材料、新一代信息技术、生物医药、节能环保等五大新兴产业；纺织服装、食品加工、绿色建材三大传统产业)。以产业聚集区、农业园区和有一定特色产业基础的区域为依托，建设特色小镇。聚集高端要素，从而发挥特色小镇作为加快产业转型升级的新载体，拉动有效投资的新引擎的作用。

(二)特色小镇是全力打造保定市未来新兴产业的有利平台。不同的特色小镇对其独特的产业定位虽并不相同，但基本涵盖信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端设备制药等七大产业圈。而特色小镇作为一个全新的发展舞台，保定市在发展的过程中，可以充分地利用自身的优势，通过对有利项目的整合、不断对资源进行优化、加强对功能集合助力新产业的培育以及对新生产力的不断生成和发展，从而占据未来产业领域的绝佳位置，促进保定市经济的稳步增长。

(三)特色小镇是实现创新创业的有利选择。创新创业型特色小镇是智慧与智能的小镇，是高新技术、智慧、人才等在空间上的聚集体。作为承载促进大众创业、万众创新的空间，特色小镇不再强调工业的主导作用，而是强调科技、人才、智能的推动作用。通过提供工作和社交空间，搭建创新资源共享平台，形成良好的创新创业生态，吸引科技人员入驻特色小镇创新创业，将特色小镇打造成创新创业的重要基地。

三、保定市在培育建设特色小镇过程中存在的问题

(一)对特色小镇缺乏正确的认识。在培育与建设特色小镇过程中对特色小镇的认识不够深入，对什么是特色小镇和特色小城镇缺乏深入理解，简单套用概念，导致照搬照抄成功模式的现象时有存在，甚至把产业园区、景区、厂区直接冠以特色小镇名称。

(二)存在房地产化倾向。保定市40个特色小镇投建主体中，有16个是房地产企业或有房地产背景的企业。虽然将房地产企业引入特色小镇建设，有其有利的一面，即在小镇的硬件基础设施建设上可借鉴既往经验，但若房地产企业未能够透彻理解和把握住当地小镇的特色内涵，长此以往，可能会导致地价上涨、租金哄抬，特色小镇的真正特色产业被排挤，从而偏离建设初衷。尤其是一些地处偏远、缺少产业支持的特色小镇，如不加以引导和规范，容易导致土地资源的浪费。

(三)产品同质化趋势明显。保定市复合型特色小镇占总数量的38%，说明保定特色小镇不同程度的存在产业、项目、功能的人为拼凑现象，且产业功能相似、定位区域相近、服务内容雷同，所以导致其缺乏必要的竞争力，这不仅使得产业转型升级达不到预期的效果，而且这与整个保定市产业转型升级总体规划不相符、不合拍，同时也不满足相关政策的要求。

(四)旅游产业没有得到合理发展。旅游产业是符合绿色发展、可持续发展要求的产业形式之一，发展旅游产业是培育与建设特色小镇的重要途径。保定市特色小镇中有20%以旅游特色为主，然而许多小镇旅游资源不足，特色不明显，季节性强，最终造成生存受限，无法实现高质量可持续发展。这就要求相关部门能够采取措施，根据不同地域特色小镇的自身特点，选择合理的旅游资源开发方式，尽可能保证旅游资源的多样性，能够根据不同季节环境的特点开展相关旅游活动，降低环境对旅游产业的影响。

四、产业转型升级视角下保定培育与建设特色小镇的策略

保定市特色小镇建设已存在一定基础，推进得当，既能产生经济发展的新动能，又能创造宜居宜业宜游的发展新空间。在新的机遇下，主动适应国家政策调整的新形势，因势利导，科学应对，高质量发展应是当前特色小镇培育与建设的思路。

(一)加强顶层规划设计，确保统筹有序推进。保定市特色小镇应按照“突出重点、差异发展、分类推进”的原则，科学布局，打造精品，推进全市上下统筹一体化发展。根据不同区域规划，在环京津和雄安新区周边，重点围绕承接非首都功能疏解、对接配套雄安新区的16个特色小镇，发展大数据产业、人工智能等新兴产业小镇；在中心城区及周边，依托产业园区、高新区、大学科技园等高端平台，重点发展一批自身发展需要的“市中镇”、“市郊镇”、“园中镇”；对于远郊或依托乡镇建设的，应立足自然资源、深挖地域文化，打造特色养老、养生、户外运动等小镇。根据不同产业设计。对于不同类型的特色小镇，制定发展策略时应根据其定位有所侧重。产业型小镇应围绕保定市经济转型总体规划，服务和对接雄安高端产业，瞄准保定市“253”新型产业体系建设，加强产业配套合作，实现产业链上下游协调发展。旅游、休闲、康养类小镇，则应注重凸显环境优势、文化底蕴等条件，并强调现代体验。

(二)深化“产城人文”融合，强化小镇聚集效应。建设高水平的特色小镇，不仅要发挥其经济功能，同时要与生产、生活、旅游、居住等功能叠加融合。特色小镇不是行政区划单元的划分，它打破了乡村行政区划所属关系，是产业要素相互衔接、互补、替代，集聚发展的特定区域，是企业协同创新、合作共赢的企业社区，产业、文化、旅游和社区的功能性十分突出，应使之成为现代特色农业集聚发展的新载体，各类新主体谋划大项目、集聚新要素、创新创业的新天地。

(三)合理规划土地使用，提高土地利用率。清晰土地功能划分。根据特色小镇功能合理分配住宅用地、公共服务用地、产业用地、基础设施用地等不同功能用地比重，通过细分用地类型引导管控特色小镇发展建设。涉及同质、类同的产业小镇，可适当整合共担成本、利益共享。同时应严防小镇地产化。依据产业发展、社会功能和人口总量合理确定建设规模，严格限制房地产投资比例，从而更好的保证产业投资、创新投资、生态投资、文化投资和公共服务投资。

(四)创新要素投入保障机制，充分激发市场活力。发挥市场在配置资源中的决定性作用，创新机制体制，走市场化运作，法制化管理的路子。优化发展环境，激发市场活力，突出市场主体作用，优化投融资渠道。同时引入具有实战经验的专业运营策划机构，牵头成立保定特色小镇协会，传播理念、解读政策、交流经验，辅导特色小镇立项、申报、策划、建设、运营，提高发展质量。在突出市场主体地位的同时还要加强政府引导，实行奖补政策有效供给，将“事先给予”改为“事后结算”，验收合格的给予土地使用或财政返还奖励，从而激发建设主体的积极性和主动性。