二孩政策放开对养老保险基金财务可持续性的影响研究

□任 航

一、“双独”、“单独”政策的推行及其对我国人口的影响

(一)“双独”、“单独”政策对我国人口的积极影响。

1.科学有度地放开生育数量限制，使我国人口长远上得到稳定发展。自20世纪80年代实施独生子女政策以来，我国的总和生育率处于持续下降状态。照此趋势发展，如果生育率继续走低，我国人口将很快出现零增长甚至负增长，带来一系列人口结构上的问题，对我国经济社会发展造成巨大压力。“二孩”政策的实施，会在一定程度上使生育率有所回升，缓解由生育率过低导致的人口、社会经济等问题。

2.缓解我国人口年龄结构的老化。“双独”、“单独”政策为代表的逐渐放开的生育政策会导致生育率的回升，年轻人口的比例因此得到提高。尽管老年人口的绝对数量在短期内难以下降，但是老年人口占比的提升速度将得到减缓。因此，生育率的回升一定程度上也代表老年人口比重的降低，即缓解了人口老龄化的现状。

3.在一定程度上降低长久以来偏高的新生儿性别比。尽管随着社会经济及人们观念的发展、进步，重男轻女的落后思想得到了很大的弱化，但是在一些经济文化发展落后的地区，这种思想仍然根深蒂固。由于独生子女政策的推行，“只能生一个”的政策限制更是使得这种观念尤为强烈。而二孩政策的实施，实际上在一定程度上给对于新生儿具有性别偏好的夫妻留出了一定的选择余地，实现其生男孩或女孩的愿望，进而降低长久偏高的新生儿性别比。

4.减少我国新生儿的漏报数量。20世纪90年代生育率开始显著降低的同时，我国的出生人口漏报问题也逐渐浮现出来。在1990、2000、2010进行的第四、五、六次全国人口调查中，三次普查得到的统计结果都显示，我国的生育处于一个偏低的水平。这普遍被认为是新生儿漏报所导致的，归根结底，就是以独生子女政策为代表的计划生育政策。随着二孩政策的出台，更多的家庭符合政策要求从而可以生育第二个孩子，这无疑会极大地降低实际生育二孩家庭的漏报动机，最终使新生儿漏报的问题得到显著改善。

(二)“双独”、“单独”政策存在的问题：全面放开二孩政策的合理性。

1.政策时滞性导致短期内难以取得显著效果。“双独”、“单独”政策可以适当提高生育水平，促进人口长期均衡发展。但由于实施力度、政策时滞等因素，加之我国很多地区人们普遍生育观念与政策理想环境的差距，如：经济发达地区普遍倾向于较弱的生育意愿，落后地区原本就生育超过一个子女因此受政策影响不大等。这些因素在短期内都难以发生明显的改变，因此，在现行政策的基础上，有必要进一步加大鼓励生育政策的力度，实行全面放开的二孩政策。

2.政策在某种程度上可能加重年轻群体的养老负担。二孩政策虽然可以一定程度上缓解我国人口年龄结构的老化，但事实上，对于解决我国当前亟待解决的困境，二孩政策的效果或许并不够理想，甚至在一定程度上，它有可能会加重我国当代“上有老下有小”的劳动力青年人口抚养子女、赡养老人的双重负担，即我国当前典型的“421”家庭模式难题。如果从家庭养老模式出发来分析二孩政策的效用，至少要再经过一代人，即现在“二孩”政策受益群体成为老龄人口后，当前的困境才可能获得转机。

3.开放“双独”、“单独”政策的面向人群与高生育意愿人群错位。“双独”、“单独”政策在一定程度上可以缓解人口老龄化以及随之而来的养老保险财务缺口问题。然而，我国的“双独”、“单独”政策，其受益人群主要来自城市和发达农村地区的家庭，但事实上，上述人群在二孩的问题上往往并没有十分强烈的生育意愿。因此，我国的出生性别比问题，远不是一个二孩政策就可以解决的，也绝非是一蹴而就的。

此外，遗留的待解决的问题诸如二孩政策的申请手续复杂，适龄生育人群的住房条件有限以及由于工作原因、抚养成本、观念转变需要时间等，都需要进一步的政策和制度改革。

二、全面放开二孩政策的正面效应和阻力

(一)全面放开二孩政策将有效增强养老保险财务可持续性。

1.优化人口结构，降低制度的人口赡养比。改革的实行能够优化人口结构。若实施效果较为理想，将有效提高人口出生率，则若干年后年轻人口在人口总量中的比率将得到提高，这将使得缴费人群得到扩大。同时，随着中国人口数量最庞大的一代逐渐死亡而退出制度，从制度领取费用的人口逐渐减少。两种效应的综合作用必将使年轻人口与老年人口的比例得到提高，制度的人口赡养比得到显著降低，进而缓解养老保险基金的给付压力，推动制度进入一个良性的缴费、给付循环，增强制度的可持续性。

2.由独生子女现象导致的、逐渐弱化的家庭养老的作用得到重新凸显。自20世纪80年代独生子女政策在我国得到大力推行开始，我国开始了具有明显时代特征的“独生子女时代”。这虽然在短期内极为有效地遏制了我国人口的增长，但同时也埋下了巨大的社会隐患，其中就包括由具有鲜明中国计划生育痕迹的“421”家庭结构引发的子女成年后对老人的赡养难题以及各种意外等因素所导致的、独生子女家庭所特有的“失独”现象。因此，全面放开二孩的生育政策是针对上述社会及财务问题的一项行之有效的举措。

3.缓解出生人口性别比失衡，减少人口漏报，切实扩大缴费基数。过去的性别比失衡，一方面是重男轻女传统思想的原因，另一方面也源于出生人口中女孩的漏报问题。二孩政策全面放开，这对实报出生人口形成了一种潜在的鼓励，有利于进一步扩大制度的缴费基数，从数量上增加基本养老保险金的征收、积累，增强养老保险的财务可持续性。

(二)全面放开二孩政策，现实中仍存在阻力。

1.年轻人的生育观念转变，影响政策实际效果。本身过高的生育成本，社会生活方式、婚育观念的变化，生存压力的不断加大、流动性和不确定性因素增多以及赡养父母的压力较上一代大大加重等这一系列的因素都必然导致年轻人越来越倾向于理性地选择“少生、优生、晚育”的生育模式，这给政策的实施造成了很大阻力，也在很大程度上影响了政策的实际效果，加上政策本身具有时滞性，会造成政策推行后难以真正普及，效果不显著。

2.二孩放开政策针对的群体和适龄生育人群的错位，影响政策效果。计划生育政策实行30多年以来，在高压政策之下，首当其冲受计划生育政策影响而没有生育二孩的群体主要是“60后”、“70后”，如今国家全面放开二孩政策，表面上看来将引发上述群体的生育热潮，然而，“60后”、“70后”的夫妻，如今已近中年，大多数早已错过了最佳生育时机，甚至多数已不具备生育能力，这意味着政策在某种程度上对于某些年龄段的群体是失效的。

3.子女增多导致抚养成本提高，诱使制度内逃费现象的滋生。全面放开二孩政策的推行，缓解了人口老龄化的形势，似乎在一定程度上减轻了当前我国青年一代的负担，然而事实上，本就因为教育、医疗等一系列生活成本的提高而愈加高昂的抚养成本，如果说在独生子女家庭尚且可以负担，那么在额外生育子女的家庭，很多情况下变成了颇为沉重的经济负担。沉重的抚养成本加上赡养父辈的费用，有可能成为制度内逃费现象的潜在诱因。

三、全面放开二孩政策的政策建议

(一)面向二孩政策的践行人群，优先降低养老保险缴费率。若缴费率可以得到降低，则面向二孩政策的践行人群可以考虑出台养老金缴费优惠政策，优先降低缴费率，配合生育政策的放开。这项改革一旦实施，将很大程度地缓解缴费人群缴费之余抚养子女、赡养老人的多重压力，减轻养老金缴纳对其造成的压力，起到激发其缴费积极性的作用，进而形成自觉缴费的良性循环模式，从根源上增加养老基金的积累，增强养老保险的财务可持续性。

(二)加强征收及监管力度，确保养老保险基金的缴费。加强养老保险个人和企业部分的征收力度，同时加大人口普查力度，减少出生人口漏报，减少制度内缴费人群的逃费行为，尽可能做到“应缴尽缴”，确保养老保险基金的缴费，保证基金来源的稳定性，以应对养老保险需求的刚性增长，增强基金的财务可持续性。同时加强各环节的监管力度，制定并完善惩戒措施，确保社会养老保险金更加顺利、足额地征收。

(三)配套措施。如继续完善延迟退休年龄的政策，细化具体的方案，结合中国现实情况，完善并推出更加具有可行性的渐进式改革措施。