生态保护红线概念评述及法学界定

□张砚哲

一、学界生态保护红线概念诸说

目前学术理论研究中，并没有形成对“生态保护红线”概念的统一认识，定义多达十几种，经过整理可以分为三类。

(一)空间说。该说将“生态红线”理解为一个空间范围。例如有的认为，生态红线是为了维护生态安全和经济社会可持续发展，根据生态系统的完整性和连通性的需要，而必须加以严格管理和维护的区域。有的认为生态红线是必须实行严格管理和保护的国土空间管控线。总体来说，持有该观点的人认为生态红线就是对生态安全具有很大影响、必须对其进行极其严格的控制和管理，该观点的最终目的是为了能够最大限度地发挥出保护生态功能的作用。

(二)空间数值复合说。该说将“生态红线”理解为一种警戒数值。例如有的人认为在生态的服务功能、环境安全和资源利用上面要进行严格保护，要实行严格保护的空间边界与管理限值。有的人认为，生态红线是从主观出发，完善生态服务功能、节能减排从而提升环境质量、充分和高效利用环境资源等方面需要严格保护的空间边界与管理限值。

(三)安全标准说。该说认为生态红线经过长期不断的发展，已经将生态、环境以及资源三方面进行了充分结合。生态红线的最低标准的划定一是为了保障国家资源和生态的安全，二是为了保障国家能够在长期健康和稳定的发展中拥有足够的生态安全保障。至于将生态红线称为底线、生命线、高压线的形象说法，笔者认为并不是严格的下定义过程，而是将生态红线看作笼统的政策约束力，从实际情况来看这种界定并不是生态红线的含义，因为这种界定没有从根本上将生态红线本质进行阐释，只是将生态红线其中的一项功能表现出来，所以这种说法并不能代表生态红线学说。

二、生态保护红线概念诸说评析

关于空间说，按照该说观点，无论是将“红线”定义表述为“区域”、“国土空间管控线”还是“最小空间范围”，都是将生态红线认定为需要严格保护的生态空间。空间说的观点与政策出台初期与政策最终采用的概念一致。关于空间数值复合说，根据该说，生态保护红线不仅是在生态空间地面上划定的有形线，还要确定管控数值，通过借助于空间、数值等工具的表达来表述生态环境及资源状况。

对于生态红线概念的界定，因为定义主体占有研究材料的不同以及诉求、动机的差异，导致概念界定成为一个见仁见智的问题。但是应当认识到，概念是人类认知思维体系中最基本的构筑单位，对生态红线概念的界定应当具有科学性和逻辑性。如果两个名词是对同一事物的不同指称，含义也为大众知晓、认同，那么将生态红线和生态保护红线区分的意义或许不大。但是为进行学术和政策制定，概念是展开研究、讨论、制度完善的基础和前提。并且现有政策文件以及研究成果已经出现概念使用混乱的问题，这对制度的落实显然是不利的，因此对生态红线(生态保护红线)进行界定与区分至关重要。

对此，笔者认为应从概念的科学性和逻辑性看待这个问题。一方面，从语义学的角度，语言分为自然语言和人工语言，自然语言是人类表达日常思维的语言，它是人们在长期社会实践中约定俗成的，但是自然语言通常具有歧义，同一个语词和语句，因为语境的不同，往往可以表达不同的语义。另一方面，从法学角度，契约性是人的群体行为的共同特征，人类群体行为依靠契约形成规则，获得秩序和效率，语言行为也具有契约型，其使用规则要遵守语言文字法规，不合乎法则的使用词汇往往会造成交流的困难和秩序的破坏。因此“生态保护红线”一词能否包容环境质量和资源消耗的内容，要研究梳理“生态”、“红线”辞源以及用法追溯，确保语义用法的连贯性，而不能滥用词汇，而应进行规范调整。同时要明确理解自然语言的背景要素以及语言使用者的意图，即在一定语境和语用下理解语言含义。因此笔者赞同将生态保护红线视为空间管控概念，与国家立法保持一致，这并非简单化的“法定主义立场”，有学者提出如果根据《环境保护法》作出判断，在狭义上定义生态保护红线是完全排斥环保部的政策界定，对此，应当注意在我国部门立法的背景下，环境保护法出台与环保部密切相关，环境保护法正是环保部乃至党中央政策倾向的表达，应该以最新法律法规、政策文件为准，而不是墨守陈规，用“旧瓶装陈酒”。

综上所述，尽管关于“生态保护红线”的各种学说都具有理论价值，但是从现实政策落地角度，《环境保护法》已经明确将“生态保护红线”界定为生态空间管控意义上的概念，此时再扩充生态保护红线概念，就造成了概念的混乱。因此广大学者应迅速统一思想，在生态空间管控意义上加强研究，为生态保护红线法律制度保障提供理论支持。

三、生态保护红线法学界定

生态保护红线作为国家推动生态空间保护的手段，考察其内涵主要是考察其规定性内涵，而其规定性内涵的决定因素包括：概念语词词源、概念设立目的、政策法律规定、学术理论。

(一)概念语词词源。生态保护红线概念用词之考察包含“红线”一词，根据《辞海》的解释是“1.红色丝线。2.传说中的唐代女侠名。3.俗谓男女婚姻多系前定。4.借指聘礼。5.喻指贯穿始终的正确思想。”该词义明显与现代“生态保护红线”所使用含义不同。追其现代使用意义的辞源，其英文表述“red line”一词可以提供相近解释。“red line”的含义，根据《大英百科全书》的解释是“不可回转的点或线；安全不再能保证的极限”。该词引入我国后，通常用以表述约束性的含义，比如在领域的规划上，规划部门给建设单位进行批示的占地面积就是红线，一般是把它用红笔标示在图纸上面，其是具备有法律效力的。在之后的发展中，红线已经被广泛地应用于道路、建筑、耕地、水资源等的规划中，表示各种用地的边界线、控制线或具有低限含义的数字。

(二)概念设立目的。从2011年，国务院出台《关于加强环境保护重点工作的意见》到2014年环保部印发《国家生态保护红线-生态功能红线划定技术指南(试行)》再到2017年中共中央办公厅，国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，可以明确生态保护红线的设立目的至少包括以下几点：一是推进主体功能区划，实行最严格的源头保护制度，遏制生态环境退化趋势。二是改革资源环境和生态保护的管理结构，保障社会经济发展能够与环境资源保护达成科学有效的统一。三是对生态红线进行严格贯彻和实施，建立起一套长期完善和有效的国家生态安全格局。

(三)政策法律规定。政策文件关于生态保护红线概念的规定几经变化，上文已详述，当前一段时间，把握政策法律层面对于该概念的认定应以2017年中共中央办公厅，国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》为准，即“生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域”。需要再次强调的是当前在已经建立起的诸多环境保护的区域中有着一些缺点，比如，在划定的空间区域上存在着一定的重叠，在大范围的布局上面结构不够科学，因此这也导致了在资源环境和生态环境的保护上效率不够好，在整体上没有有效和合理的贯彻保护办法，作为我们国家对生态环境重要的保护措施和制度，生态红线从中央到地方必需一以贯之，达成共识，共同推进生态保护红线划定以及制度构建等相关工作。

(四)学术理论。学术理论是对存在物及其规律的学科化论证。政策法规出台之前虽经过专家学者论证，但政策法规的出台并非研究的终结，而只能说阶段性的成果。学术理论和政策演进相对独立，没有思想自由，就不可能有学术创新，但学术研究绝不可绝缘于现实世界，学术理论的研究一定要考虑到研究成果对实践产生的作用、结果和风险。当前关于生态保护红线的定义，学术研究取得了阶段性的成果，研究动向也逐渐与政策法律完善相一致。关于生态保护红线概念等基本理论问题，学术界也应尽快达成共识，以空间说为主要研究方向，探索制度建构和完善。

综合以上因素，生态保护红线内涵包括：第一，划定生态红线的最终目标是为了资源、环境能够得到良好的保护，让人类的居住环境更加适宜，让国家能够长期稳定和科学的发展；第二，在实施生态红线的过程中需要将关键环节予以重视，必须要把生态脆弱区、敏感区以及重要生态区进行长期永久的保护，保障其免受损害，作为支撑经济社会发展的必需生态区域；第三，生态保护红线是最严格的生态空间管控措施，是生态文明制度建设的关键内容。

四、结语

综上所述，在生态保护红线的定义中，必须要严格实行和遵守生态规则，其定义中认为生态红线的目标是以改善人们居住和生活环境、保障国家能够长期稳定和健康的发展，全面发挥出生态功能应用的作用，让生态资源和环境能够得到最直接的保障，必须要对生态环境的关键环节和脆弱环节加以保护，对这些环节也进行了一定划分，关键环节包括了重要的水资源保护、防止沙漠化、保障海岸环境安全、保障生态的持续性和多样性，而薄弱敏感区域则包含了土地的盐渍化、石漠化、沙化，对这些薄弱区域要进行严格保护。