公共政策审计相关问题探讨及改进建议

●张 琨 杨凤鸣

一、引言

公共政策作为谋划全局和解决实际问题的工具，具有多元性和多样性特征，这里的政策主要是指社会公共领域，需要政府动用所拥有的公权力，按照社会公共价值来衡量和协调各方利益。在托马斯·戴伊等人提出的“政府行为”理论中，把政府履职的一切事务认为是公共政策，强调政府是政策制定的主体。而詹姆斯·安德森把公共政策定义为某一主体为解决事务或社会实际问题进行有意识的行动，政策的制定行为主体不仅仅局限在政府，而是多元化的，注重政策的制定是以解决问题为目的导向的一种自觉意识，强调解决社会问题的能力。即所谓的“政者，正也”，其本义是规范、控制，而“策，谋术也”，其本义是计谋、谋略。可以看出，公共政策与人们现实生活中的社会规范和治理是分不开的，在经济社会不断变化和发展的阶段，社会需要相应的制度安排来规范社会秩序和进行社会治理。在我国社会发展进程中，公共政策作为政府制定的社会制度和社会规范，最大限度满足公众需求以及平衡社会不同主体间的利益，在其责任和能力范围内以解决社会公共问题为宗旨制定一系列措施。公共政策的实施是通过相应的技术和法定程序，经过社会不同主体间不断博弈、竞争与合作的一项民主活动。

但是针对公共政策领域中的政策审计则不同，它是根据审计方法，利用已有的审计资源，应用审计相关职能，依据相应指标和制定的准则，在公共政策实施的过程中对公共政策的执行情况和结果进行测评。其中，公共政策执行过程是指执行机构和人员在实施公共政策整个过程，即从资源分配到形成绩效的过程，审计的内容主要是在执行过程中对具体事务进行管理和控制，并有效收集信息和建立反馈机制，检测政策执行中的成本和效率。具体包括审计政策执行的组织、审计政策执行过程和审计政策执行的时间三个步骤。公共政策测定则是按照审计法定程序，运用绩效方法对政策进行定性、定量判断的一种评价行为，综合各方面的有效信息和资源，作为对公共政策实施以及后续变化、改进或者制定新政策的依据。

应该说，公共政策审计具有以下特征：一是审计对象范围较广。公共政策审计相对于一般审计来说，所要审计的对象更为广泛，具体的要求也更高。因为公共政策往往是国家发布制定关于政治、经济、文化等领域的相关政策，以实现国家治理为目标。二是公共政策审计表现出阶段性特征。公共政策从政府制定到产生效果，是一个向下逐层传导的过程，主要包括政策制定和执行阶段，在政策具体实施的不同阶段，审计所要关注的重点和对象都不一致。在政策执行阶段，审计的关注点是考查政策的内容、标准是否统一，执行过程是否流畅，执行结果是否达到初定要求，政策执行部门是否存在弄虚作假、失职渎职等行为。因此，公共政策审计在不同阶段主要以审计为手段向立法机构提供意见和决策依据。三是审计要有全局观。国家在制定公共政策时要考虑各方利益，对社会不同利益集团之间的价值诉求进行综合平衡，所以政策出台是从政府治理的全局性出发，在进行公共政策审计时，不同于一般审计思路，而是要将审计重点放在社会发展方向，从而发挥国家审计信息收集和处理的能力来揭示问题、分析问题和反映问题。

二、公共政策审计是政府活动的组成部分

公共政策审计是对公共政策的执行情况和政策实施的效果进行评价，是对公共政策进行纠偏的一种方法。因为政府通过制定公共政策对社会进行治理，动用公共资源来协调和处理社会公共事务，需要有一套公共政策评估机制对其执行进行纠偏，审计就是对公共政策执行纠偏的工具，因此公共政策审计是政府活动的重要组成部分。

（一）公共政策审计的标准体系

在具体实施过程中，作为政府公共政策制定、执行、分析的一套监督体系，公共政策审计有着严格的标准框架结构。公共政策审计的标准主要包括：效率效果标准、回应性标准、充足性标准、公平性标准、适宜性标准等。效率效果标准主要是衡量某项政策所需的投入量和产出量之间的最优化配置，尤其关注政策实施的实际效果与目标价值是否相符；充足性标准关注的是政策公布出来在多大程度上可以解决所出现的全部问题；公平性标准主要衡量政策效果是否达到了效率、效能和充足的程度，如果没有达到预想的效果，则说明该项政策还有待改进，不能说是一项成功的政策；回应性标准是政策实施对社会产生宏观影响后，社会对该项实施政策的满足程度进行回应的情况；适宜性标准是对政策实施后的一个总体评价，即政策目标和结果在追求效率的同时，是否做到了兼顾公平。

（二）公共政策审计本质分析

从对公共政策活动的本质分析可以看出，政府主要运用公共资源制定政策对社会进行治理和处理社会相关事务。政策的出台关乎整个社会公众利益，政策的实施必定会涉及公平、公正等问题，具有公共性的政策在制定执行过程中出现阻碍因素时，就需要有一套相应的监督机制运行，从而对公共政策的实施效果进行评估分析并及时进行纠偏。审计便可以为公共政策进行纠偏，保证政策的制定实施实现社会公平，理顺公共秩序，这也就自然成为了公共政策活动的一部分。

正如罗伯特·罗茨所强调的那样，国家治理作为一种新的社会管理方式，它的存在要有相应的约束监督机制才是一个完整框架，否则就会出现权力膨胀和寻租的空间。国家审计自然成为治理国家组织框架中必不可少的组成部分，从而可以渗透到政策实施的管理过程中。但在这个组织框架内，国家审计又保持本身的独立性，在自身领域作出职业判断，提出治理国家的专业建议，促进国家治理水平的提升。因此，一项被社会认可的公共政策必然具备相应的纠偏工具和监督机制。

国家审计部门作为专门监督经济运行规范的机构，以第三方独立职业角度来审查公共资源是否规范合理进行分配，其本质是为国家治理社会保驾护航，保障国家治理权力的运行符合既定的目标安排。审计部门承担了监督和纠正公共政策的职能，是对其程序公正性和结果效率性评判的有力工具，并作为一种反馈机制而存在。审计所具有的天然的专业性、独立性特征，使得其在公共政策活动中起到了重要的政策执行纠偏和结果评估作用。

三、对公共政策审计的内在机理分析

（一）公共政策审计在国家治理中的作用

审计作为第三方监督机构，具有很强的专业性特点。公共政策审计根据自身标准和方法，应该做到从政策方案规划、到政策执行以及政策实施后的结果所呈现的效果进行全过程的评价分析，以判断一项政策调整思路和主要方向。因此，公共政策审计是政策实施的重要一环，其主要作用表现在以下方面。

第一，通过审计评价公共政策执行情况。政策的制定出台是经过多方共同努力权衡的结果。但在具体实施过程中，有很多不可预测因素变化阻碍政策的正常运行，使其往往无法达到预期目标，要尽可能遏制这些不可估量的情况出现，这就要求在政策执行过程中通过外部监督和内部控制，通过审计的力量跟踪调查、分析和判断，及时预防并给出调整的建议。

第二，通过审计可以评估政策走向。一项政策实施后一般会根据实际运行情况所发生的变化作出调整：一是维持原有的政策方针，二是根据实际情况进行局部调整，三是与实际情况违背直接废止或出台新的政策来代替。政策走向依据必须根据对公共政策的全面系统讨论和科学合理的评估，根据执行中的新情况和问题进行审计再作出抉择。

第三，通过审计可以促进公共政策制定的科学化。制定和完善公共政策的模式总在随着社会条件不断优化和政府活动的日益丰富而不断变化，缺乏实际操作的公共政策必定会遭到实践摒弃。只有在制定政策时引进监督机制，通过科学合理的方法进行审计评估，用发展的眼光去反思政策制定中的不合理因素，才能不断使政策制定和执行逐步走向科学化。而公共政策审计就是一种有效的执行反馈工具，保障政府制定公共政策时根据科学论证、执行公正、结果公平的导向、沿着为社会公众谋利益的方向前进。

（二）我国在公共政策审计中存在的困境

第一，公共政策审计范围缺乏明确指向。公共政策本身包含的范围宽泛，涉及政治、经济、社会等各个领域，审计作为一种应用工具，哪些政策需要关注以及需要专门审计并没有明确界定，使得审计机关在操作和实施中存在困境，对外界释放的信息不清楚，容易引发疑虑，产生抵触情绪。

第二，公共政策审计的边界缺乏界定。对公共政策进行审计意味着其整个实施过程将被纳入审计监督视野，这必然会涉及审计权力与其他相关的行政管理权出现相互交叉的现象。因此，面临的压力会来自多个方面，这时审计机关既不能无所作为，也不能减小监督力度，更不能“越俎代庖”，这就要求对公共政策审计权力职能要有一个清晰的认识。

第三，对公共政策审计结果执行难度大。由于对公共政策进行审计，完全不同于其他的专项审计，审计时所运用的方式和流程与其他审计以经济事项为审计对象并不相同，因此，公共政策审计监督是对公共政策行为进行建议来促使政策制定部门加以改进，对实施中政策不合理的内容和环节加以调整，从这个方面来说，审计机关对公共政策的审计缺乏足够的约束力和权威性。

面对公共政策审计中存在的问题，审计部门提出要紧紧围绕财政预算绩效管理制度改革，主抓主管领导经济责任审计，将经济责任审计与预决算执行审计等重大政策相结合，逐步形成政府性资金和公共政策运行的审计监督机制。只有客观评估国家机构履职的相关决策，注重经济责任和社会效益，保障市场环境安全运行，才能够充分发挥公共政策审计评估在经济运行过程的建设性作用。

四、对我国公共政策审计的对策与建议

（一）完善相关的法律法规

我国关于审计的法律法规一直在不断完善，但公共政策审计缺乏专门法律法规，我国现行审计的范围及内容在法治层面还不完善，尤其在针对公共政策的评价上，还没有充分发挥审计的作用。公共政策审计作为一项超越常规审计的审计形式，其权威性依赖于法律的保护。可以借鉴发达国家现行的公共政策审计的法律法规，结合我国实际国情，以法律的形式明确公共政策审计的责任和权限，使审计工作人员有法可依，在审计过程中更有说服力和权威性，避免因个人的主观性而降低审计的质量和效率。

（二）提高公共政策审计队伍的专业化程度

公共政策审计不仅要求审计人员掌握财会知识，还应理解经济学、管理学、社会学等多学科知识，站在政策制定者角度思考问题。审计人员应通过互联网、广播电视、期刊和会议等多种渠道阅读各种政策文件，以了解政策制定者的思路。政策分析和其他与政策相关的工作应尽可能地建立在基于事实的分析上，强调制定和评估政策的成本效益。这就要求审计人员要基于合理、客观信息来分析，并提供专业的审计评估报告。因此，扩大审计人员队伍，提高审计人员专业素质和水平至关重要，这就要求政府审计部门不仅要重视公共政策审计工作，还需要培养专业队伍人才，构建合理梯度的人才结构，优化人员队伍专业水平并增强整个审计队伍的政治敏感性。

（三）对公共政策的制定和执行过程进行审计

一项政策从制定到执行需要较长一段时间和过程，传统的审计模式只关注政策执行后的审计，忽略了政策制定和实施过程的审计，因此，需要增加一项流程来审查政策制定过程，并且审计机关应关注政策执行过程中落实情况与政策制定时的要求是否实现了内容和标准上的高度统一，如果政策执行过程中执行部门存在渎职、贪污腐败和弄虚作假等问题，应将结果及时向有关部门和社会公众公布，确保公共政策的落实到位。此外，应将绩效审计理念引入公共政策审计。

（四）加快审计信息化建设

大数据时代，数据信息电子化应用越来越广泛，审计信息化建设是审计系统一场深刻的革命，是未来审计的主要方式和手段。内部审计信息化已不是传统审计业务的简单扩展，因为信息技术不单影响传统审计人员执行鉴证业务的能力，更重要的是，信息资产成为最有价值的资产，和传统资产一样需要掌控，同时需要审计人员提供对信息资产控制的评价。这就要求审计积极探索“总体分析、系统研究、疑点发现、分散核实、精确定位”的数字化审计方式，适应大数据背景下的审计工作，不断提升业务数据分析能力从而提升审计监督能力。在审计项目实施过程中，应成立数据分析小组，深入挖掘所收集信息的内在联系，运用数据分析系统找出相应问题并编制数据分析报告，切实提高审计的软实力。同时充分利用审计硬件环境，全面调动审计人员的工作主动性和创造性，有效发挥技术攻坚、整体突破的团队作用，有力保障全局各类审计项目的计算机技术和数据需求，促进审计信息化建设再上新台阶。

（五）推动审计机构与其他政策评价主体的合作

公共政策评价的主体大多是行政机关内部专职人员直接或间接参与公共政策审计的执行者。应该加强各主体之间的合作，同时引入第三方评估。第三方评估客观上作为公共政策审计的补充手段，为政府诚信建设加分，同时可以集思广益，使政策评价更合理。■

注释：

①杨凤鸣系本文通讯作者。