实现铁路土地科学管理和综合开发利用的思考

□党政宏

一、现阶段铁路土地管理和开发规划现状

新世纪以来我国铁路逐步走向市场化，土地综合开发成为铁路投融资体制改革关键，铁路市场化发展不断加快，土地综合经营开发具有较强的市场吸引力，且在城镇化发展中成为了建设引资以及城市规划的重点内容。

对于铁路市场化发展来讲，各方面的体制以及机制障碍较多，为保证铁路土地开发能顺利突破体制障碍，需要做好关于铁路土地利益方面的调整，这就需要中央政府推动城市规划体制以及国土管理等多个领域的改革，且要实现铁路自身的深化改革，才能将土地综合开发和管理落实到实处，推动铁路经营、运输的市场化发展。

“十二五”规划完后，国内铁路部门建设效果明显增加，政府部门提供了大量资金和物力用于提供高速铁路网建设，铁路运输的优势也逐步展现出来，为满足城市化发展需求，铁路部门的投资越来越大，进一步加重了相关部门的负担，铁路土地综合管理和利用开发，是推动铁路部门现代化以及市场化发展的关键，将以往的闲置资源转变能解决运输问题的经济效益，在加强铁路整体管理效益的同时，还有效推动了铁路运输走向市场化。现阶段在国家和市场的支持下，铁路土地作用得到了进一步提升，但在开发利用和综合管理方面还存在不少问题，为实现铁路可持续和铁路事业走向市场化发展，需要创新以往的铁路土地管理和开发利用。

二、铁路土地管理和开发规划面临的问题

铁路土地是铁路发展运输生产中必备的物质基础，为了维护铁路运输安全，铁路用地管理中需要深化对土地的管理和开发，深入分析铁路用地管理机制的不足，结合铁路改革发展的总体目标，以优化管理结构和提升科技管理，从而创新铁路用地管理机制。

(一)土地归属权以及资产问题突出。我国土地面积较大，各省市之间的铁路网线错综复杂，且站点也随着近年来铁路网络健全而逐步增加，总土地资产模糊不清。现阶段铁路线路总长超出了十万公里，且还出现了普速和高速铁路之分，这些就导致铁路沿线土地规划出现了争议，土地归属权以及总土地资产模糊不清，严重制约了铁路土地的开发。虽然铁路部门依据国家有关铁路土地相关的法律法规实现了对铁路沿线土地资源的接收、征用以及转让等，整理出现一大批的铁路土地资源，实现土地资源整改，但始终还是没有找出适合土地管理的办法，且相关铁路部门归属问题没有及时处理好，导致土地资源分配紊乱，基层运输站段中混乱的分配方式也致使沿线部分土地闲置。

(二)闲置土地综合利用开发效益低下。目前其开发和管理主要有以下固定模式，第一，就是自己用，修建完善的排水系统或者是用于绿化和稳固路基等；第二，是应用于城市规划，依据现阶段城市化发展的需求，这些土地具有较强的开发价值，因为城区车站以及铁路沿线一大批土地被闲置，但是土地的价位较高，面积大，社会变迁十分迅速，城市规划对这片土地比较青睐。

(三)清理违规铁路用地难度较大。虽然我国颁布了相关政策以及法律法规用于保护铁路用地，但是近年来铁路用地违法占用现象普遍，铁路土地非法占用不仅有个人以及单位，部分地方政府也占用了铁路用地，且这种现象屡屡发生。由于铁路部门土地管理人员不具备执法功能，对于很多违法现象无法采用有效手段进行惩治，重新进行土地管理和综合开发利用规划，是解决当前铁路土地非法占用的有效途径之一。

三、新时代背景下铁路土地管理与开发创新

为加强我国铁路土地管理和综合开发利用，在未来较长的一段时间内需要继续完善土地管理制度和土地资源合理配置和使用，特别需要优化闲置土地资源的利用和开发，因此发挥铁路的外部经济功能提高土地利用资源，势在必行。为此，从整体利益出发，实施统一开发更有利于铁路资产的不断保值增值。

(一)提升铁路土地经济效益和开发价值。针对现阶段铁路土地开发存在的问题，需要发挥铁路所在地外部经济作用，推动铁路进一步面向市场，实现土地综合开发，让铁路土地开发参与到城镇化建设发展中，铁路企业要针对经济效益，在铁路车站周边进行土地综合开发，利用铁路建设提高土地的价位，实现土地升值，从而进一步促进铁路外部经济内化。铁路车站周边和沿线实现土地高密度的综合开发，引导人口和经济围绕铁路形成高度集聚、充分依托铁路客运网络实现铁路车站的综合开发，在铁路土地周边构建“车站城市”综合体，提高铁路土地的经济效益和开发价值。

(二)在严峻挑战中把握机会。国家出台支持铁路建设实施土地综合开发特殊政策，其力度远大于一般土地开发，这对于铁路来讲是难得的发展机遇。同时，由于涉及众多关联政策的配套和调整，政策落地需要创新和突破，这是铁路土地开发工作面临的巨大挑战。尤其近年来国内经济不乐观、以土地开发为主的房地产市场处在调整期，铁路建设拉动经济发展的效应还将进一步持续，加快铁路建设与铁路土地开发滞后矛盾将更加突出。从铁路内部而言，也面临项目实施主体缺乏内在动力、专业人员不足、开发资金短缺，风险防范压力加大、系统部门聚力和主动作为意识不强等挑战。因此，铁路土地综合开发要理清工作思路，明确工作方向，结合铁路供给侧结构性改革，依法取得铁路持续发展的土地资源，积极推进铁路土地综合开发工作，攻坚克难，创新发展。

(三)在合作共赢中寻求发展。铁路土地综合开发是一项全新的工作，要做好这项政策性较强的工作，用好用足政策是前提，合作共赢是关键。从国内外铁路、地铁周边土地综合开发成功案例中不难看出，成功项目都是铁路方、社会资本和地方政府通力合作的结果，只有合作共赢，共同开发，才能顺利推进。土地综合开发必定大量涉及协调地方政府，特别是国土、规划部门等多个环节，如果不能取得地方政府的大力支持，将很难取得进展。而地方政府支持铁路土地综合开发的前提是符合地方规划要求，并有利于地方经济发展。目前，与地方政府就土地综合开发具体项目的对接，特别是涉及地方控制性规划调整等事项难度很大，成效甚微。路地双方由于立足点不同，对国家政策的理解偏差很大，很难达成共识。这也是目前有些项目推进缓慢的主要原因。因此，必须充分学习、理解、执行好国家支持政策，加强对内对外，特别是与地方政府部门的沟通协调，在现行法律法规及相关政策依据下推进土地综合开发。

(四)完善铁路土地管理制度。铁路部门需要积极完善铁路土地管理制度，逐步提高铁路土地管理的人员职责，充分展现出土地资产属性和土地使用权利，依据铁路多元化发展趋势，进行铁路土地处置收益的合理分配。完善配置好铁路用地内部资源，发展土地临时借用和资产处置等，为土地资源利用和开发的多种模式构建提供依据。

四、结语

铁路土地科学管理和综合开发尚处在摸索阶段，特别是土地综合开发涉及多领域、多部门，作为一项开创性的工作，更要增强创新和主动意识。主观上要积极探索，大胆实践，不断积累经验，完善科学管理和综合开发的思路和推进措施。