中美低碳产业立法比较研究

□何 爽

随着全球化的不断深入，有关低碳产业的法律在跨越国界之后，在异国传播、交流与借鉴，作为法律移植的现象，发展中国家通过对发达国家地区的立法经验借鉴吸收，使之成为本国的法律体系，这一趋势在当今世界不断强化。因此，对美国的低碳产业法律体系与中国进行梳理对比，并借此提出相应的立法应对思路。

一、中美低碳产业立法综述

(一)现行立法的总体状况。由于低碳减排理念在中国出现的较晚，低碳产业发展也起步晚，关于低碳层面立法也迟滞于发达国家较为成完善的低碳法律体系，面临着起步晚、基础薄弱等问题。一般而言，一国法律体系由国内法和国际法组成，因此可以作为我国低碳产业法律体系的有机组成部分。出于经济及政治利益的考虑，美国尽管没有加入《京都议定书》，但从20世纪70年代至今，美国低碳产业法律体系始终服务于美国的国家战略利益，制定数量可观的有关低碳经济或低碳产业的法案。在低碳立法体系上，横向既有综合性的低碳产业立法也有调整能源、环保产的单行法，纵向上有联邦层面立法也有州级立法。

(二)立法特征比较。从目前来看，尽管我国制定了低碳产业有关的法律法规，对于国内的低碳产业发展有着积极作用，但是现有的立法体系与美国相比，本文概括为以下几个方面的特征。

1.低碳产业立法分散性。美国产业立法表现出高度统一，各州在不违背联邦宪法前提下制定低碳法律，而且在低碳产业立法上，既有综合性的低碳基本法，也有调整环保服务、低碳技术、能源等的单行法。我国低碳产业在能源、环保等领域存在立法，如控制碳排放的《可再生能源法》和环保生产的《清洁生产促进法》，但上述法律分散在各个专门立法当中，且这些法律本身不是专为低碳产业“而生”。

2.行政干预低碳产业发展优先。国内低碳产业在扶持发展的具体措施上，如《节能中长期专项规划》《关于加强节能工作的决定》等，多是行政法规或部门规章，缺乏立法规范。美国各项低碳法案在具体方面，明确主管机构、财税措施及相关法律责任，便于执行和监督。政府在发展低碳产业上都是讲究立法先行，于法有据[1]。

3.立法要素的单一性。自2010年以来，美国国会审议和通过的关于低碳经济或低碳产业的法案内容就涉及低碳技术、清洁能源、低碳油料标准、低碳产业就业[2]。纵览我国的低碳产业立法，主要还是以能源产业为主的单一立法，反映出我国在其他低碳产业领域的立法缺失和滞后。

二、低碳产业立法制度比较

法律体系是指“由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体”。[3]低碳产业法律体系作为法律体系的一个下位概念，其规范的主要是关于低碳产业关系、激励促进制度以及监管制度等在内的多重产业要素。

(一)中美低碳产业立法体系的不同。以2007年美国参议院提交的《低碳经济法案》为基本法构建出较为完善的法律体系[4]，将发展低碳经济作为美国经济发展战略的有机组成部分。在其他低碳产业领域也出台大量立法，1970年颁布的《清洁空气法案》，2009年制定《清洁能源与安全法》和《美国清洁能源与安全法案》等，上述的立法大部分是单行立法和专门立法形式，美国的低碳产业立法体系构建起以低碳基本法为统领，包括低碳单行立法和专门法案在内的法律体系。

我国的低碳产业法律体系，包括不同法律规范：基本法中有关低碳产业的立法，前者地位类似于基本法律，由于我国对低碳产业立法重视度不够，因此低碳产业基本性法律至今未制定出来；后者是散见于其他法律中分散性关于低碳产业的法律规定，这一类常见其他立法当中，如《循环经济促进法》《节约能源法》等法律，但更多是以间接方式规定低碳产业的法律规范。

对比美国”高歌猛进“的立法现状，我国立法存在着不足。第一，受我国立法传统“宜粗不宜细”的影响，在其他法律中都能找到关于低碳产业的个别条文表述，低碳产业立法原则性强，可操作性弱[5]。第二，就目前的立法来看，多集中在能源领域，我国立法可以看到能源领域占据大部分。可见关于低碳产业发展的直接法律规范是空白[6]。第三，从法律效力等级来看，有国家发改委发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《低碳产品认证管理暂行办法》等，在现有法律法规缺席情况下，规章作为最低效力，恐难在低碳产业领域起到推动作用。

(二)低碳产业促进制度的不同。美国环保产业主要集中在生物技术应用、固体废弃物处理、污水处理及环保家居等领域，且环保服务业发达集中。以美国环保产业促进制度为例。第一，环保产业的税收优惠减免。20世纪70年代美国将环境税收引入环保产业中，开征环境税、减免税和完全免税，2005年《能源政策法案》规定向电动汽车生产、清洁煤技术提供约140亿美元的税收减免。第二，产业财政补贴。由于环保产业的风险收益波动，产业发展早期会遭遇不确定性，需要政府产业扶持引导。第三，融资吸收产业启动资金。对外发行债券、股票和设立环保产业基金会等措施促进环保产业融资问题。

我国在低碳产业促进立法上，以2009年修订的《可再生能源法》为例，能源立法初衷是为规范能源开发利用和安全考虑，并未直接兼顾低碳产业的发展。第一，在产业发展规划上，提出制定全国性的开发利用规划和产业指导目录；第二，推广产业技术和产品标准，由国家有关部门统一制定可再生能源的技术和产品国家标准，组织行业企业制定行业标准，促进技术进步创新；第三，在经济激励可再生能源产业上，安排国家专项资金设立可再生能源发展基金，鼓励可再生能源产业发展。

在低碳产业促进制度上，外部激励无疑是助推低碳产业发展的有效手段之一，从两国低碳产业领域的鼓励措施来看，我国为进一步提倡能源节约与开发利用，政府在相关法律实施同时，伴随出台鼓励性政策，例如财税优惠减免、退税补贴等，但这些措施偏向于资源、能源的政策性导向说明，缺乏具体的奖惩机制和规范责任，政策形式大于实际，收效不明显[7]。

(三)低碳产业立法监管制度比较。“法律责任作为法律运行的保障机制，是法制不可缺少的环节”。[8]美国的低碳产业监管上体现在监管机构明确、职权分工清晰以及市场调控机制方面。2007年的《美国能源独立与安全法案》明确美国国家电网和州际传输电网基础设施和安全评估标准由联邦能源管制委员会监管，以美国新能源为例，要求监管机构将公用事业的新能源利用与国内市场中新能源交易销售量脱钩，为企业参与市场交易开放限制的成本，鼓励企业参与低碳市场活动收益最大化。减少对传统化石能源依赖，转而鼓励在交通、建筑、节能等领域采用新能源，提高能源利用效率。相比之下我国低碳产业立法监管仍然还有相当长的路要走，无论是监管机构还是监管手段上，成为产业发展的不小阻力。一是监管机构混乱，即便有明确监管机构，也存在法律划分职权不明确或责任依据缺失。以国家能源监管机构为例，自20世纪80年代以来，国家能源机构经历成立、撤销几次反复，监管职权分布在水利部、发改委、住建部等部委，时至今日仍不明晰，能源领域缺乏全局性的监管机构，在能源领域的监管缺失导致能源产业无法得到强有力推动。二是行政干预过度，国内由于低碳立法缺位和参与主体资格限制，企业在面对行政许可审批手续或监管准入门槛过高时，过度强调能源在资源上的属性，忽视在市场经济条件下，能源作为一种商品，可以在期货市场或交易所进行上市买卖，使得外部性成本和内在动力减弱，企业不能参与市场竞争，受行政指导明显，阻碍企业进一步参与低碳产业发展的兴趣。

三、对我国低碳产业立法启示

通过上述对中美低碳产业立法对比，就我国的低碳产业发展存在问题进行分析，发展低碳产业无疑需要相适应的法律制度与之匹配，当前的立法存在如下的弊端：立法重复、部门法冲突、法律效力低、法律配套的法规和规章不合理和社会效益不明显的问题。基于上述的比较，试图对我国发展低碳产业相关立法目标、任务及制度革新上提出几点建议。

(一)出台我国的低碳领域的基本性法律。综合美国低碳经济发展的过程，通过低碳经济基本法为统领确立低碳经济法律制度体系，并且从立法层级可以看出，这些立法均为国家的基本法，有较高的法律层级，才使得低碳经济的相关法律法规之间能够相互配合，进而推动低碳经济的发展。

(二)适时对低碳领域现有的法律做修正或修订。随着低碳产业的发展，在低碳有关的法律颁行后，相关产业领域也在不断发生变化，必然会与现行的法律不相适应。通过检索涉及低碳产业领域法律，近一半以上的法律都是2000年以前制定。

(三)制定涵盖环保和绿色科技在内的多要素的专门法律。在低碳产业领域仍需要制定单行立法，弥补基本法的不足和缺失，我国在关于能源方面尽管出台多部法律，但作为基本法律的《能源法》至今仍未制定出，有关环保产业和新能源的开发利用仍依据行政规章或政府规划，未上升到法律层面，而低碳产业涵盖多个方面，现行的法律显得缺位。

(四)完善产业法律激励和监管制度。在低碳产业立法构建上，根据产业的发展实际情况，针对单行立法中未阐明的具体细节，出台配套行政法规或规章解释，配合法律制度的实施，激励和约束低碳产业发展环境等，例如设立低碳启动资金、征收碳税、财政补贴、行政处罚等，充分显示国家对低碳产业的重视和管理，也将有利于低碳经济活动在社会生活的各个领域的推广。

(五)重视低碳技术的知识产权创新保护。低碳技术愈来愈成为发展低碳产业的核心关键所在，不断推动低碳技术的进步与创新，其中的驱动力就是要不断完善我国低碳技术方面的产权保护制度。目前多以“低碳技术”、“低碳产品认证”为主，可见直接涉及或针对低碳技术的激励制度的专门法律法规相当缺乏。在我国建立起低碳技术产权保护制度，增加对低碳技术的研发和指导，优化低碳技术创新法律环境。