对警务督察部门开展绩效评价的探讨

□王泽旭

(中国人民公安大学,北京 100038)

权力需要监督,但同时监督权也是一种权力,这导致监督权在权力制约体系中时常处于真空状态。作为监督权在警务部门的具体体现,警务督察部门在构筑公安权力牢笼的过程中发挥着积极作用。但是,公安权力牢笼筑得牢不牢,稳不稳,由谁来考核牢笼的质量,这就带来一个重要的理论和现实问题,“谁来监督考核警务督察者”。就目前警务督察发展状况看,督察部门缺乏一套系统有效的绩效评价体系,对督察部门自身的自由裁量权未能进行有效制约。在监督与制约失衡的权力模式下,督察部门很容易成为违法乱纪的“重灾区”。因此,对警务督察部门进行绩效考评和监督就显得尤为重要。

一、警务督察权的内涵

警务督察,简单来说就是警察的监督者,因而它所行使的权力属于监督权范畴。对于权力的分类,西方国家经典的分类模式是“三权分立”,即基于国家不同部门如议会、政府、法院所行使的权力将其分为立法权、行政权、司法权。这一分类能够直观剖析西方国家的政治体制,但却无法解释其他国家和地区的权力体制结构。换句话说,立法、行政与司法权力背后还有着更深层次的逻辑,那就是基于专业化分工的决策、执行与监督权力三分。[1]这种权力划分事实上是按照政治分工的不同进行的,其目的是在纷杂政务中进行高效管理。从这一角度似乎更能合理地解释中国的权力体制结构,也更加明确表明监督权作为三权之一在国家权力体系中的重要地位。

警务部门在整个国家权力运行过程中主要参与执行环节,但与其他部门的区别在于它既是行政机关—行使执行权,又属于司法机关—行使监督权。警务部门成立初衷便是对社会进行全面管控和监督,用以维护统治阶级的政权稳定,这意味着警察自身具有执行监督双重属性,只是这种监督权的作用对象存在于权力体系之外。这种特殊性决定了警务部门在国家机关体系中具有相对独特的政治地位。

从公安系统内部看,我们可以将整个公安权力分为领导决策权、部门执行权、督察监督权。决策权主要由各级机关的党政一把手行使,执行权由各个业务部门具体分配,监督权则主要由警务督察部门行使。监督权的行使主要是通过警务督察的职能来体现,即负责对本级公安机关所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督,其监督对象主要是公安机关和在职民警。监督内容包括三项:一是依法履行职责情况;二是行使职权情况;三是遵守纪律情况。其中不仅包括对警察执法权的制约,还包括对警察形象和队伍管理的监督,从这个意义来说,警务督察权与传统意义上的监督权又有一些区别。

二、对督察部门进行绩效评价的必要性

绩效评价,是指对一定时期内特定政府部门的成绩和效益的测量和评价,对警务督察部门进行绩效评价,其实质是解决“谁来监督考评监督者”的问题。一套系统完整的警务督察绩效评价体系从表面上看是对警务督察权的限制和约束，但挖掘其更深层次的涵义会发现,在督察权不断弱化,权力制约体系逐渐失衡的情况下,对警务督察部门进行有效地监督评价更是对督察权力的一种保障和支持,并能够将决策执行监督三权制约模式拉回到正常的轨道上。[2]从这个意义上来看,建立一套系统完整的警务督察绩效评价体系是必要的。具体有以下三个方面:

(一)有效解决警务督察权的被动性

从性质上来说,警务督察权不是主动性的,督查工作主要是为预防和纠正执法部门的过错行为而开展的活动。[3]也就是说,只有当出现督察事实的情况下警务督察权才会发挥作用,这在一定程度上赋予了警务督察权被动性和否定性的特点,这种特点极易造成督察部门的“消极怠工”和“无所作为”。建立一套全面的绩效评价体系对警务督察工作进行评价,并辅以合理的奖惩制度,能够将督察部门监督关口前移,从单纯的事后追责变成事前预防、事中控制、事后追责,解决督察面窄和不愿督情况的发生,从而使督察部门由被动应对发展为主动出击。

(二)对“人情社会”的一种宣战,遏制了监督缺位现象

受传统儒家文化影响,人们历来重视人际关系、人世情感,这涉及了“情本体”的儒学传统,也说明中国在本质上仍是人情社会。事实上,人情关系在政治领域也或多或少地存在。督察部门在长期与其他业务部门的交往中形成了相对稳定的利益和友谊关系,当发现督察对象的错误行为或损害部门利益时,碍于情面或早已形成利益共同体,对这种行为往往持有一种沉默态度,由此而形成“官官相护”,监督缺位现象。对督察部门进行全面绩效评价能够有效解决这一问题。一套完整的绩效评价体系能够在无形中给督察部门施加压力,迫使其不得不强制使用督察权进行督查工作。既定标准会让督察部门尽可能摆脱人情关系的干扰,在奖惩与人情之间权衡之后,大部分人都会正确履行自己的监督职能,监督重新归位,很大程度上遏制了“官官相护”现象。

(三)激发督察部门内在动力,提高督察效能

警务督察部门的动力机制在于,通过纠正或防范其他人的错误或失误来实现自身的价值和功能。但这种行为如果不能对自身带来价值可观的“收益”(包括物质方面的奖励和精神方面的激励),既使是拥有强大奉献精神的人也会由于付出得不到回应而对工作失去动力。现实中,对督察部门的监督成果并没有进行精准的测量和评估,很难对督察人员的价值进行全面考察,加之督察成果是建立在对他人错误行为的处罚基础之上,为了与同行保持相对良好的友谊关系,在督察部门普遍存在“多干不如少干,少干不如不干”的消极情绪。[4]全面系统的绩效评价体系不仅包含严格的惩罚措施来对督察部门施加外在压力,使其不得不行使督察权，而且包括了丰厚的奖励条件激发督察部门内在动力,引导其主动行使监督权,从而激发部门活力,提升督察效能。

三、对督察部门进行绩效评价的困境及现实原因

以决策、执行、监督权力三分为理论依据,在理想状态下,由于政治分工而导致的三种不同类型的权力理应是平等和相互制约的。但在现实中决策权大多集中在党政一把手等领导班子手中,执行权则由具体行政部门等对公共产出有直接贡献的部门掌握。人类活动的功利性内在地决定,执行权通常处于权力金字塔的顶端,是政治系统运作的核心和中枢,“处长治国”便是对这种执行权能量的最好印证。而监督权则处于相对次要的和附属的地位,[1]在政治资源分配上几乎没有话语权,这也直接导致行使监督权的部门在机关体系中处于边缘化状态。

从某种意义上说,对警务督察的绩效考评存在困难既有监督权自身属性方面的原因,也可能由其在权力操作的具体过程中与其他权力的“不和谐”所导致。其原因大致有以下三方面:

(一)投入与产出不成比例

由于监督权是非生产性权力,监督工作并不会生产出公共资源,其对公共利益的贡献在于调整或终止执行权的错误行为来实现,整个权力运行活动始终以“对执行权的对抗和约束“为中心,因而并不受当权者所欢迎。[5]事实上,在警务系统内部,督察部门在政治资源分配中通常处于劣势地位,督察部门的非生产性也决定了它只能是附属于各个业务部门才能确保权力的正常运行。要想将督察部门的从属地位提高到与各业务部门平等的层次,这在理论和实践中都存在很大困难。因为督察部门属于只消耗不产出部门,如果使其占有相当数量的警务资源,各业务部门的生产性价值会被庞大的监督机关消耗掉。对督察部门进行监督考评,其实质是间接加强对执行权的监督,这是当权者所不愿意看到的。

(二)无法对监督成果进行有效分析

在实际对警务督察成果进行考评的过程中,存在“监督效果悖论”。即督察成果多既可以说成督察部门积极有为,卓有成效,也可以说不注重事前防范,缺乏必要的威慑作用;督察成果少既可以说成督察部门碌碌无为,不思进取,也可以说成其威慑作用产生效果。这种理论上的矛盾使得督察部门在工作中感到无所适从,对这方面的考评也就没有一个确定的标准,在实际绩效考评过程中缺乏可操作性。

(三)对监督的“偏见”导致对警务督察部门重视不足

督察监督,从一开始便是以对警务决策和行政执法行为的不信任而存在的,这种不信任是由自身权力属性决定的。因此,警务督察部门也就始终扮演着一种怀疑的和不可信任的角色,作为对警务决策和行政执法的审查者、纠错者和威慑者来发挥作用。也就是说,警务督察部门是需要有与整个系统“作对”的勇气和决心的。但在现实中,它所不信任的对象自然也包括掌握警务资源分配的部门,为避免自身利益受损,其不可避免地会对抗、瓦解和制裁警务督察部门的监督行为,如减少财政投入、缩减人员编制等。由于对督察部门的“偏见”,警务决策者往往认为警务督察部门的发展会限制其他部门生产公共效益的效率,权衡利弊后便不再对督察部门进行重视,对督察部门进行绩效考评也就无从谈起。

四、对警务督察部门构建绩效评价体系的理论分析

为督察部门建立绩效评价体系,既在理论层面弥补了督察权的内在贫困性,又使得对督察部门的绩效考评具有实际可操作性。

首先,根据督察目标体系构建绩效考核指标并进行指标权重分析,将督查工作的内容层层细化,给督察部门明确的工作重心和方向,能有效解决督察内容分散、效率低等问题。其次,将督察成果进行真实度和数量统计并分析,从真实度的提高或降低、数量的增加或减少进行分类考察,并确定未来整改方向,能在一定程度上解决监督效果悖论问题。最后,通过绩效评价体系的奖惩机制激发督察部门活力,奖励赋予督察人员以内在动力,惩罚则以外部压力的形式存在。这种内在动力和外在压力往往会激发部门潜能,提高工作效率,间接为公共利益产出做出贡献,有利于消除部门偏见,形成运行的良性循环。

基于督察部门绩效评价的完整性考虑,我们可以将考评分为公安系统内部绩效评价和公众满意度调查两个方面。内部绩效评价主要包括考核督察部门的业务表现和创新能力,公众满意度调查则主要考察督查工作的透明程度和公民监督权、知情权的实现程度。由于公众相对于公安系统内部人员来说具有独立性和客观性,对公众进行满意度调查结果的真实度相对较高,因而督察部门绩效评价体系应以公众满意度调查结果为主,公安系统内部绩效评价结果为辅,形成科学系统的考评体系。

(一)公众满意度调查研究分析

公众满意度,是指公众的感觉状态水平,即公众对政府服务能够满足自身需求的主观评价,是对公众满意程度的一种度量。[6]在警务督察绩效评价视域内,可将公众满意度界定为公众在享受警务服务过程中对其需求、期望和目标得到满足程度的心理体验,取决于公众接受公安有关政策或服务输出后的感知质量与其接受之前的目标期望对比。即:PSI=q/e

PSI代表公众满意度,q代表公众对督察部门业务或服务的感知,e代表公众的期望值。其中,PSI的数值越大,表示公众满意度越高;反之,其数值越小,表示公众满意度越低。

将公众满意度的两个基本要素确定完毕之后,我们便需要对公众满意度关键指标进行研究。通过广泛调查和研究,我们大致可以确定以下四个关键指标[7]:

1.督察部门的工作内容；

2.对警务人员的投诉渠道；

3.本地区警务人员违纪情况；

4.已发现违纪违规民警被通报情况。

这四个指标包括公众对督察部门的了解程度,履行职责情况以及督察部门开展群众监督工作的效果,评价主体客观公正,数据真实性高,可以作为考核督察部门的主要指标。通过德尔菲专家咨询法来确定各个指标的权重,为后面的数据分析奠定基础。

根据公众满意度公式,我们制作公众满意度研究表格,用以分析公众感知程度和期望值之间的内在联系,为后续调查工作提供可靠的理论基础。具体表格如下:

qe知道并关注了解不知道 高210 一般10.50 低0.670.330

从表格可以看出,当公众对督察业务或服务感知程度最高时,其满意度也普遍比其他情况高;当感知程度最低时,无论期望值如何,满意度均最低。因此警务督察部门的群众工作重心便是通过宣传、互联网等方法提高公众对其业务或服务的感知程度。

当公众满意度≥1时,说明公众对督察部门满意度较高,此时应该对督察部门进行奖励并分析具体指标的满意程度,必要时可将经验推广给其他地区;当公众满意度<1时,说明公众对督察部门满意度低,可以采取相应的处罚措施来激发督察部门对存在的问题进行分析并制定整改意见,由绩效评价人员研究同意后予以实施。

(二)公安系统内部绩效评价研究

在公安系统内部开展绩效评价研究,考评内容主要包括督察部门的业务能力、履职情况和工作创新能力。考评方式则是定性和定量相结合的量化打分方式,具体程序如下:

1.确定评价组织。由于督察部门在系统内部是行使监督权的部门,地位特殊且敏感,对督察部门开展绩效评价必然会涉及相当一部分人的利益,因而评价组织的确定应该充分考虑督察部门的特殊性。本文考虑从公安系统各个部门(督察部门除外)随机抽调2～3人组成绩效评价委员会,一方面可以有效解决因评价主体单一而造成评价结果不公问题,另一方面由监督对象向监督者的角色转换能够给督察部门潜在压力,对其在督查工作中正确履职、合法监督有一定的积极意义。

2.构建绩效评价指标体系并进行指标权重分析。对绩效评价指标的确定可采用KPI(关键绩效指标)方法。KPI指衡量组织战略实施效果的关键指标,是基于增强组织核心竞争力为目的,将组织战略目标经过层层分解产生的可操作性为指标体系。[8]

运用KPI方法,首先要确定组织的关键成功领域,即组织希望通过系统内部绩效考评在哪些领域取得成功。由于该方法一般应用于整个组织,督察部门作为公安机关内的一个部门,可直接进行下一步骤,即确定关键绩效要素。通过对督察职责和工作范围进行分析,大致可以确定以下三类要素:业务工作要素;社会监督要素;创新要素。[9]对关键绩效要素进一步细化,并经过甄选,KPI便得以确定。督察部门关键绩效指标有以下六条:

(1)群众举报有责投诉案件数量明显下降；

(2)加强举报投诉核查处置工作,拓宽投诉举报渠道；

(3)健全完善网上督察运行机制,主动加强科技与监督深度融合；

(4)完善警务监察机制,依法查处并及时纠正违法或不当的督察行为；

(5)可疑问题警情同比明显下降,警情推送受理率明显提高；

(6)督察通报数据分析。

对以上六项指标进行权重分析时,可由警察院校专业教授和本部门专业人员组成5～6人的专家工作组,通过德尔菲法对每项指标在整体绩效指标体系中的比重进行确定,并以100分为标准对每项指标赋予相应的分数,经过讨论最终得出结论:(1)(4)(5)(6)项分值均为20分,(2)(3)项分值为10分。对各项指标进行分数统计时,可以使用“减分法”,即对未达到指标的程度进行分析,决定扣除的分值,当该项指标达标即可得满分。

由于指标(6)具有较强的主观因素,不利于进行数据统计和结果分析。因此,对督察通报情况可以从数量和真实度两个维度来分析,通过真实度的提高或降低以及数量的增加或减少来分析督察成果是否有效,在一定程度上解决了监督效果悖论。具体操作如下表:

真实度数量提高降低 增加10分分 减少15分0分

对表格进行分析:当督查通报真实度提高、数量增加时,一方面说明督查工作卓有成效,而另一方面说明督察关口未前移,预防工作存在缺失,因而今后的工作重心便是加强督查预防工作,尽量减少督查通报数量;当督查通报真实度提高、数量减少时,由于对数量减少原因不能进行有效分析,在给予高分值的同时应鼓励督察部门在保证有效监督的前提下积极监督;而当督查通报真实度降低时,无论其数量减少或增加,都应对督察队伍进行整顿,这是因为一旦真实度减低,说明监督权的滥用,而一旦约束执行权的牢笼出现缺口,对整个公安部门都是毁灭性的打击。因此，对这一问题应保持“零容忍”态度。

3.选择评价方法。在对督察部门绩效指标进行评价时,本文采用定性分析与定量研究相结合的方法。督察工作作为公安机关的一项重要行政工作具有普遍行和社会性,对督察部门的绩效评价必然离不开定性分析。而督察部门作为公安机关内部行使监督权的部门,本身具有其特殊性,对其进行绩效评价又需要有统计数据的支撑,从理论上来看,定量研究不能脱离定性分析而独立存在,因而采用定性与定量相结合的研究方法是合理且必要的。

4.对信息、数据进行处理并实施奖惩。对督察部门开展绩效评价的过程是一个收集信息、处理信息、作出判断并给予反馈的过程。在确定关键指标的最佳状态后对每项指标进行数据统计,将数据结果与绩效目标进行对比后得出结论,作为考评打分的主要依据。为使绩效考评的结果更具有区分度,可以将考评总分90分以上的设为优秀,80～90分为良好,60～80分为合格,60分以下为不合格。并将考评成绩作为财政拨款、评先进部门的主要参考依据,连续两年考评不合格应立即进行全体整顿,取消当年评先资格,对主要负责领导进行问责谈话等。

在决策、执行、监督权力三分的理论基础上,由于督察部门自身具有的监督性质以及监督对象是对整个社会进行秩序维护的公安业务部门,因此无论从监督权角度还是社会维稳角度都应对督察部门进行监督考评,一套科学系统的绩效评价体系既能防止督察权的滥用,又在很大程度上激发督察权活力,提高监督效能,真正筑牢公安权力的牢笼。