专家解读消费税

王纯

中国税务学会理事、山东财经大学教授 潘明星

为提高立法公众参与度，广泛凝聚社会共识，推进科学立法、民主立法、开门立法，2019年12月3日，财政部、国家税务总局联合下发《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》，面向全社会公开征求意见，公众可通过财政部或国家税务总局的官网首页意见征集系统提出意见和建议。

我国消费税自1994年开征以来，一直沿用《消费税暂行条例》（以下简称《暂行条例》）的相关规定，其间经历了几次重大调整。两部门在说明中介绍：在制定征求意见稿时，延续了消费税基本制度框架，保持制度稳定;将已实施的消费税改革和政策调整内容体现在法律草案中;根据消费税调控特点，授权国务院调整税率。

20多年来一直沿用的“暂行条例”属于行政法规，而非人大立法的范畴，为什么说现在立法条件已经成熟？消费税被纳入全国人大立法之后，是否会影响老百姓的日常支出？是否会导致消费者的税负水平发生改变？本次立法的突出亮点是什么？近日，本刊记者就人们所关心的上述问题，专访了中国税务学会理事、山东财经大学潘明星教授。

《人民周刊》：我国自1994年起开征消费税，以往一直由“暂行条例”进行规制和调整，如今即将纳入人大立法，请问此次消费税立法的背景是什么？

潘明星：消费税是现行税种，要由“暂行条例”上升为“法律”，其背景是落实“税收法定原则”。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“落实税收法定原则”的改革任务。据此，全国人大常委会法工委牵头起草了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，提出到2020年完成全部税种的立法工作。

近年来，我国多项财税立法工作快速推进。尤其是自2018年下半年以来，几乎每次人大常委会会议都有相关税收法律审议内容，税收法定已步入快车道。在我国现行18种税中，除原已立法的个人所得税、企业所得税、车船税外，又有环境保护税、烟叶税、船舶吨税、耕地占用税、车辆购置税、资源税相继立法，立法税种过半。目前，还有增值税、消费税、城市维护建设税、关税、房地产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税等9个税种尚未完成立法工作，税收立法任务繁重。近期，财政部又出台了增值税、消费税、城建税、契税、土地增值税、印花税等税种的税法征求意见稿，以加快税收立法进程。

需要指出的是，增值税是我国第一大税种，消费税也是年收入过万亿的第四大税种，增值税、消费税立法的完成，是我国落实税收法定原则的关键一步。

还要看到，按照“实施意见”的安排，待全部税种完成立法后，全国人大还将收回1985年的税收行政立法授权，这在新中国历史上、在五千年中华文明史上，都是一个里程碑。

《人民周刊》：消费税如何能够成为国家引导消费行为、调节消费结构，进而促进产业转型升级的重要政策工具？我们应该如何看待消费税？它是否会增加老百姓的税负？

潘明星：我国1994年设立的消费税不对一般消费征税，只对特定消费品征税。随后几经改革调整，形成了现行消费税征收范围的15个税目：烟、酒及酒精、鞭炮焰火、化妆品、成品油、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、摩托车、小汽车、涂料、电池。

上述征收范圍包括四种类型的产品：一是一些过度消费会对人类健康、社会秩序、生态环境等方面造成危害的特殊消费品，如烟、酒、鞭炮、焰火等;二是奢侈品、非生活必需品，如贵重首饰、化妆品等;三是高能耗及高档消费品，如小轿车、摩托车等;四是不可再生和替代的石油类消费品，如汽油、柴油等。

可以看出，我国消费税是针对特定消费品征税，对其生产和消费具有重要调节作用。现行消费税是从新中国成立初期的货物税、工商统一税、工商税、产品税演变而来，原先的征税范围主要包括烟酒、化妆品、鞭炮焰火、贵重首饰及珠宝玉石等，这些奢侈品、非必需品在历史上都是国家的重要税源，卷烟的最高税率都在50%以上。1994年税制改革，实行增值税普遍征收与消费税特殊调节相结合的税种设置，在普遍征收增值税的基础上再对特定产品征收消费税。因为，增值税名义税率17%（现在已下调为13%），但实际负担率（增值税/销售额）只有5%左右，这样再设立消费税，实行差别税率，进行特殊调节。

以卷烟税率为例，甲级卷烟税率56%，乙级卷烟税率36%。再看小汽车的税率，排气量1.0及以下的税率1%，排气量4.0以上的税率为40%。差别税率的实施，调节着价格、利润、生产，也调节着消费，同时也是国家的重要税源。

可以看出，纳入消费税征税范围的产品，既要缴增值税，又要缴消费税。但现行消费税是价内税，且基本在生产环节由生产企业缴税，个人并不直接缴纳消费税。这次“征求意见稿”总体考虑是沿用现行税制框架，维持原税负不变。所以，公众不必担心。

《人民周刊》：消费税自1994年起，至今已实施了近26年，其间经过了多次重要的变化，内容包括征收范围、税率、环节和征管方式等税制要素。您认为此次“征求意见稿”较之以往的“暂行条例”，有哪些突出亮点？您对完善“征求意见稿”有何建议？

潘明星：我国消费税自1994年开征以来，经历了几次重大的制度调整，包括2006年消费税制度改革、2008年成品油税费改革、2014年以来新一轮消费税改革等。经过逐步改革和完善，税制框架基本成熟，税制要素基本合理，运行也基本平稳。“征求意见稿”保持现行税制框架和税负水平总体不变，同时，结合现行政策和征管实践，对不适应经济社会发展和改革要求的内容作出适当调整和完善，将“暂行条例”升格为法律。有利于完善消费税法律制度，增强其科学性、稳定性和权威性;有利于构建现代财政制度，更好地发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

同时，特别值得肯定的是，“征求意见稿”既吸收了消费税的改革成果，又为进一步改革预留了空间。前不久，国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出健全地方税体系、中央与地方收入划分改革的有关要求，后移消费税部分消费品征收环节等消费税改革工作一直在推进中。考虑到这些工作在消费税立法后仍将持续，需要依法授权国务院组织开展相关试点。“征求意见稿”在法律草案中设置了衔接性条款，规定“国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人大常委会备案”。这既为改革预留了空间，又使改革置于法治框架下，体现了改革于法有据的要求。这使得消费税法与立法机构形成衔接，有利于消费税按照法治化、规范化轨道运行。

至于对完善“征求意见稿”的建议，一是根据经济社会发展和宏观调控的要求，及时调整税目、税率等税制要素;二是下一步部分应税消费品后移至零售环节征税的改革，大大增加了征管难度和征管风险。我建议换一种思路：维持现行的生产环节征税不变，其收入按一定比例在中央与地方分成。