如何走好走实中国特色的脱贫减贫道路

京雨

为了到2020年在全国整体消除绝对贫困，党的十八大后中央动员全党全国全社会力量，以前所未有的力度扶贫减贫，这是一场脱贫攻坚战，那么，为什么要打赢脱贫攻坚战？什么是精准扶贫精准脱贫？为什么要坚持脱贫攻坚目标和现行扶贫标准？ 如何推动产业扶贫升级？如何更好发挥财政扶贫资金使用效率？如何理解脱贫质量？针对这些热点问题，本刊特约记者采访了中国社会科学院农村发展研究所研究员、农产品市场与贸易研究室主任李国祥。

要确保脱贫效果经得起检验，得到群众和世界认可

《领导文萃》：贫困是任何社会都普遍存在的现象。十八大以后在全国展开了一场脱贫攻坚战，那么，为什么国家下如此大的力气扶贫？我们究竟该如何看待这场脱贫攻坚战？

李国祥：回顾有关贫困理论，不难发现人类很早就开始了贫困方面的探讨。贫困的界定、衡量与测度，以及贫困形成的原因、减贫治贫路径的理论依据等，始终是贫困理论研究的中心议题。

人类最早研究的贫困，主要针对绝对贫困。绝对贫困一般指生存贫困，即贫困人口或者贫困家庭的各类收入，包括劳动所得和其他合法收入，包括实物收入和非实物收入，不能维持其基本生存需要的情形。绝对贫困，维持简单再生产和维持劳动力再生产都很困难，更不用说扩大再生产了。消除绝对贫困，一直是人类发展的最重要目标。

新时代我国脱贫攻坚战，也是要消除绝对贫困。但是，我国的绝对贫困标准，明显地高于国际标准，而且消除绝对贫困截止日期也明显地早于世界。

除绝对贫困概念外，还有相对贫困概念。相对贫困主要反映社会成员间收入或者生活水平等的不均匀情形。缩小社会成员间收入和生活水平差距，是各国经济社会发展的重要目标之一。马克思主义理论认为，最终消除贫困，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。

党的十八大以来，我国把脱贫攻坚摆到治国理政的重要位置，2013年着力精准扶贫精准脱贫，2015年全面打响脱贫攻坚战。脱贫攻坚已经取得了决定性进展，突出表现在贫困人口大幅度减少，贫困县摘帽进程加快，贫困地区经济社会发展迈出重要步伐，越来越多的区域性整体贫困问题得到根本解决。我国脱贫攻坚举世瞩目，成效卓著，形成了具有中国特色的减贫道路。

党的十九大明确把精准脱贫作为全面建成小康社会必须打赢打好的三大攻坚战之一。坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会，是我们党的庄严承诺。

消除贫困是人类发展的最重要目标任务之一。联合国主导的千年发展目标和2030年世界可持续发展议程，都设定了在全球范围内消除贫困和饥饿的具体目标和时间表。与全球消除贫困目标相比，作为世界人口最多国家，我国脱贫攻坚不仅为人类减贫目标做出突出贡献，而且脱贫攻坚经验成为世界减贫实践中的中国智慧和中国方案，所形成的思想和做法对全球减贫事业具有极其重要的借鉴意义。

按照世界可持续发展大会的目标，全球争取到2030年消除绝对贫困，时间至少比中国晚10年。2030年全球能否消除绝对贫困，这还不一定。从目前我国脱贫攻坚战已经取得决定性进展来看，我国确定2020年消除绝对贫困，是有足够把握的。

我国脱贫攻坚战的显著特征是建立了中国特色的脱贫攻坚制度体制，构建了全社会扶贫的强大合力。概括来说，我国打赢脱贫攻坚战的管理体制就是：中央统筹、省负总责、市县抓落实。习近平总书记指出，打赢脱贫攻坚战，是各级党委和政府的重大政治任务。中西部22省份的省委或者自治区委书记、省长或者自治区主席向中央签署脱贫攻坚责任书，立下军令状，并严格考核；脱贫攻坚期内，832個贫困县的县委书记、县长保持稳定，向贫困村派驻工作队。

党政一把手负总责的领导责任制中，县委书记是脱贫攻坚的一线总指挥，承担着进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等重要职责。由于一些贫困村基层领导和组织薄弱，出现有钱无人干事，或者有钱干不好事。在脱贫攻坚中国家普遍在贫困村选派驻村工作队，第一书记长期驻村，还有其他帮扶干部工作在第一线开展精准扶贫精准脱贫工作。

《领导文萃》：但是，有些地方扶贫工作中检查评比多、填表报数多，基层扶贫工作干部反映强烈，社会舆论批评也比较多。如何才能有效地避免脱贫攻坚战中的数字脱贫、虚假脱贫等问题？如何纠正脱贫攻坚战中的不良工作作风？

李国祥：为了确保精准扶贫精准脱贫效果经得起检验，得到群众和国际认可，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，必要的扶贫督查巡查、调查暗访和第三方评估具有积极意义，并且加大扶贫监督考核评估是中国特色减贫道路的突出特点之一。但是，在脱贫攻坚战中，一些地方存在的数字脱贫、虚假脱贫等问题，必须避免和纠正。

根据理论上对不同贫困状况及治贫目标的不同认识，研究中一般都会提出多种多样的对贫困测度方面的指标，如衡量贫困人口的收入、消费、恩格尔系数、热量、基本需要、生活质量等指标，在此基础上还提出贫困线，进一步地测度贫困状况还有贫困发生率等指标。不同指标，具有不同意义，也往往存在一定的局限性。按照贫困一般理论，新时代我国扶贫标准大致上属于基本需要指标，不仅包括了收入指标，而且还包括其他福利性指标。

脱贫攻坚以来，尤其是2016年和2017年，普遍出现层层搞检查、迎检迎评、搭车考核检查等情况，导致基层干部忙于填表报数报材料，甚至有地方出现扶贫干部一天要报表报材料十几份的极端情形，社会上有人对此称之为“数字脱贫”“材料脱贫”。加强扶贫考评，是提高扶贫质量的手段之一，但是对基层扶贫频繁考评，无疑加重了基层干部负担，分散了扶贫干部时间精力，影响到扶贫干部深入一线开展扶贫工作，也会助长形式主义和官僚主义。

频繁通过填写材料报表、检查评比等“推动”扶贫工作的形成，与多种因素有关。为了完成脱贫攻坚任务，上级政府或者部门习惯于通过材料报表了解扶贫进展，习惯于通过检查评比督促基层推动扶贫工作。这样，势必导致越基层，填报材料、迎检迎评越多。

针对脱贫攻坚工作中出现的检查考核评估过多问题，2017年以来，国家已经采取一系列强有力措施来解决。中央明确2018年是扶贫领域作风建设年，将精简考评检查和减少填表报数作为作风专项治理的重要内容。纠正一些地方要求基层扶贫干部每月到农户家里采集相关信息行为，建档立卡贫困户动态调整，一年只允许填报更新一次；取消所有行业部门的精准扶贫精准脱贫考核，严禁各地多头考核、层层考核和搭车考核，督查巡视、考核评估、填表报数都有次数限制，并要得到中央和省里批准；进一步完善扶贫开发大数据平台，加强贫困户建档立卡等方面的信息共享，满足精准扶贫精准脱贫评估需要。

精准扶贫精准脱贫是

实施扶贫开发的基本方略

《领导文萃》：为什么党的十八大后我国要实施精准扶贫精准脱贫？

李国祥：2020年我国要建成全面小康社会，这是我们党向全国人民、向全世界作出的庄严承诺。为了完成这一伟大的历史使命，最关键的就是要让没有摆脱贫困的农民在我国全面建成小康社会时如期全部脱贫，贫困县全部摘帽。任务重大、时间紧迫，要顺利实现目标，就必须在过去以区域性扶贫工作为主的基础上有新的思路和新的办法。以贫困人口和贫困户为直接扶贫对象的精准扶贫精准脱贫和区域性扶贫工作有机结合，这是中国特色减贫之路的最突出特征。通过大量工作，为全国农村尚未脱贫的贫困户建档立卡，分析致贫原因，提出脱贫精准方案，在此基础上精准安排扶贫项目、精准使用资金和选派帮扶干部等。

精准扶贫精准脱贫是党的十八大以来党中央国务院实施扶贫开发的基本方略。2013年11月，习近平总书记在湖南省花垣县十八洞村首次提出精准扶贫。2015年6月，习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会，深刻论述了精准扶贫精准脱贫总体思路和基本要求，强调各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。

社会上一般形象地把以前的扶贫比喻为“大水漫灌”，而2013年后的精准扶贫比喻为“精准滴灌”。根据脱贫攻坚实践，精准扶贫精准脱贫方略更多地体现在工作程序上和机制上，主要包括精准识别、建档立卡、动态调整、因人施策、定期核查、程序退出。同时，精准扶贫精准脱贫，与过去扶贫开发也有类似的地方，如推进贫困地区基础设施建设，且力度更大。

精准扶贫与改革开放后我国开展的救济式扶贫和扶贫大开发存在着明显不同，工作要求更加细致。精准扶贫，首要工作是把农村真正的穷人找出来，这项工作看似简单，实际上是很难的。从目前情况看，全国多数地区，特别是贫困地区，通过细致工作，花了4年多时间，基本上才将贫困人口辨别出来，为贫困人口家庭建档立卡，做到了扶真贫。但是，也有少数地方在扶贫对象确定工作中不细致。由于这次脱贫攻坚战优惠政策多，扶贫力度大，基层干部为了避免村民矛盾，通过抓阄和投票等方式来确定建档立卡贫困户，这显然与精准扶贫要求不符，必须避免和纠正。

《领导文萃》：据透露，在脱贫攻坚战中，一些地方拔高扶贫标准，甚至不同地区之间相互攀比贫困标准，也有一些地方脱贫任务重或者认识不到位，寄“希望”于算账脱贫，不注重贫困标准或者压低扶贫标准，想搞突击“脱贫”。针对这两种倾向，中央反复强调要坚持现行扶贫标准。对此，您如何看？

李国祥：中央对脱贫攻坚已经制定了非常明确的目标，即到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（简称“两不愁、三保障”），实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平；确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。与过去扶贫工作相比，脱贫攻坚的一个显著特点是“不留锅底”。这意味着届时我国绝对贫困问题将得到历史性解决。

坚持脱贫攻坚目标的现行标准，就是要量力而行，既不擅自拔高标准，提不切实际的目标，又不能降低标准；既要避免陷入“福利陷阱”，防止产生贫困村和非贫困村、贫困户和非贫困户待遇因“悬崖效应”留下后遗症，又要让脱贫成果经得起历史检验，得到广大群众认可，国际社会公认。

我国曾几次出台扶贫标准。第一次制定扶贫标准是1986年，人均纯收入是200元，当时有1.25亿贫困人口。2001年，扶贫标准是865元，当时9000多万贫困人口。按照这一标准，贫困人口在2010年降到2600万人。现行扶贫标准就是2010年不变价格计算的人均纯收入2300元。但是，在脱贫攻坚战中，经常使用简称为“两不愁、三保障”的标准，有的地方还包括收入水平等指标。

我国贫困地区，特别是贫困县数量在不同阶段也经历了几次调整。1986年，我国确定了331个国家级贫困县；1994年我国将国家级贫困县调整为592个；2011年我国将集中连片特困地区作为扶贫攻坚主战场，包括片区县和扶贫开发重点县在内的共832个县作为贫困地区。

历史地看，贫困问题在人类社会将会长期存在，我国也不例外。到2020年后我国仍然会存在贫困人口，只是没有绝对贫困人口。相应地，扶贫工作重点将从消除绝对贫困向减缓相对贫困转变。

《领导文萃》：正如您所说，精准确定扶贫对象很重要。但是，在现实生活中，由于建档立卡贫困户享受的优惠和扶持比较多，于是，在一些地方农村出现这样一些现象，如争当贫困户，或者建档立卡贫困户符合退出条件却千方百计不愿退出贫困户。对此，您如何看？有哪些解决之道？

李国祥：在脱贫攻坚实际工作中，确实存在争当贫困户的现象。在现实中，有时按照收入水平来确定某个农户是否为贫困户，出现难说清楚的问题。但是，哪家吃饭穿衣是否存在困难，哪家孩子上学、病人看病和住房是否有困难，群众一般是能够辨别的，能够说得清楚的。在脱贫攻坚战中，各地普遍制定了精準识别贫困对象和建档立卡程序，将收入水平和“两不愁、三保障”分解成很多具体可感的指标进行综合衡量，在识别程序中普遍包括村民民主评议和建档立卡贫困户结果公示制度，充分发挥群众监督作用。

为了防止错评漏评建档立卡贫困户，2014年在全国范围内完成建档立卡工作，2015年后各地结合实际和群众反映的情况开展回头看，每年对建档立卡贫困户进行动态调整和更新，凡是符合扶贫条件的贫困户就保留或者补充为建档立卡贫困户，凡是不符合扶贫条件的就及时剔除，做到应扶尽扶。

有些建档贫困户脱贫了不愿签字退出，一个重要原因是对脱贫攻坚政策不完全了解，或者理解不到位。按照国家扶贫政策规定，脱贫攻坚期间，符合条件的建档立卡贫困户脱贫是不脱政策的，脱贫是不脱帮扶的，做到贫困人口退出后一段时间内帮扶政策不变，力度不减，巩固脱贫效果。只要将现行扶贫政策解释清楚，让符合退出条件的建档贫困户签字，应该就不难了。

在现实中，还存在一些贫困户“等靠要”思想严重，出现“干部干，贫困群众看”的尴尬局面。针对外部帮扶带来一些贫困群众过度依赖帮扶和“以贫困为荣”等现实问题，扶贫必须既要脱贫，又要扶志扶智，激发内生脱贫动力，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。为此，要加强政策引导、教育引导、典型引导，发挥村规民约作用，加快补齐贫困群众“精神短板”。

实施精准扶贫，

要突出产业扶贫

《领导文萃》：在现实生活中，导致每个贫困户贫困的原因千差万别，怎样才能针对每个贫困户脱贫精准施策？贫困户一般都是没有增收产业的，而发展产业又面临资金不足、技术缺乏。有些地方帮助或者带动贫困农民搞了种养项目，但贫困农民生产出来的农产品出现卖不出去，或者卖不到好价钱，对此，您认为有哪些解决之道？

李国祥：实施精准扶贫，关键在扶贫措施的针对性和有效性，核心是因人因户因村施策，突出产业扶贫，提高组织化程度，培育带动贫困人口脱贫的经济实体。各地在脱贫攻坚战中普遍高度重视产业扶贫，特别是贫困地区的果品蔬菜等种植业和生猪、牛羊、家禽业生产规模快速扩大，出现产业雷同化，一些农产品市场供给出现相对过剩，或者只重视生产忽视流通加工，导致贫困农民生产的农产品滞销、价格下滑，使贫困农民增产不增收甚至亏本。我们在贫困地区调研时，也有贫困农民对如何脱贫和如何避免返贫，提出了自己的看法。有贫困农民反映，只要把他们生产的农产品以合理的价格卖出去，他们就脱贫了。

针对产业扶贫的发展状况及存在的问题，需要从产业选择、延长产业链、提升价值链等方面综合施策。

贫困地区推动产业扶贫，大力发展产业，这确实是治贫的根本之策。但是，帮助贫困农民发展什么产业，不能盲目跟风，看其他地区产业扶贫效果好，政府就跟着引进。我们在贫困地区调研时了解到，某个贫困地区发展油橄榄能够帮助贫困农民脱贫致富，其他地区也跟着引进油橄榄产业，结果无法扶持农民脱贫，这方面的教训在全国各地都曾出现过。因此，当地方政府在没有进行可行性和市场前景调研的前提下大包大揽产业项目的时候，实际上这类产业扶贫项目风险是相当高的。为了降低产业扶贫的风险，贫困地区必须因地制宜，发挥本地优势，突出特色，引导农民或者引进龙头企业带动农民发展具有市场竞争力的产业项目。政府主要通过提供信息、技术、资金和营销等服务，促进当地特色优势产业发展。

贫困地区农民发展产业达到一定规模后，可能需要加工业、市场营销服务及贮藏、烘干和冷链物流设施能够及时配套跟进。这样，不仅解决贫困农民将产品生产出来的销售问题，而且有助于保证市场收购价格的合理，减少损失，实现农产品附加值增加。

为了让贫困农民通过产业扶贫项目获得持续收入，实现稳定脱贫，政府应通过优惠政策鼓励龙头企业和农民合作组织等新型经营主体与贫困户签订合同。同时，大力发展农村电商、农超对接，加快快递下乡工程，承担扶贫任务的党政机关、事业单位、企业、学校、医院等到定点地区购买贫困农户生产的农产品，通过以购代捐方式扶贫，既可以克服扶贫带来的养懒汉的负面效应，又可以直接稳定地增加贫困农民收入，更能激发贫困户发展产业，激发贫困户勤劳致富的内生动力。

贫困地区发展的产业，光靠农民自身努力还不够。实践表明，产业扶贫，主要是培育带动能力强的龙头企业，建设产业基地，并发动农民，特别是贫困农民参与产业化项目。

精准扶贫实践中，有很多地方让贫困户的土地、资金和其他资源入股龙头企业或者合作社等新型农业经营主体，除了销售农产品和务工收入外，还可能获得股权分红收入。也有一些地方将贫困户进行分类，对于因病等失能致贫的农户，国家有关产业发展的扶贫款项等入股到新型农业经营主体，参与利润分配，获得分红收入。

《领导文萃》：如期完成脱贫攻坚任务，不仅要现行标准下贫困人口全部脱贫，现有贫困县全部摘帽，而且要更加注重脱贫质量。那么，具体什么是脱贫质量？

李国祥：简单地说，脱贫质量就是让脱贫的人口和地区能够稳定持久脱贫，尽可能减少返贫数量，即使出现少量返贫人口，社会兜底功能应能够及时发挥作用。要完成这样的脱贫任务，必须让贫困地区贫困人口在主流思想观念上牢固树立主要靠自身努力实现脱贫，而不是“等靠要”的思想和观念，更不能过度依赖政府和社会帮助自己脱贫；要改善贫困地区生产生活生态环境；贫困地区要有稳定的产业支撑农民持续增收，贫困人口普遍具有一技之长，2020年前能够脱贫，2020年后不返贫。

现实生活中，会出现脱贫的农民，由于天灾人祸等不可控因素，又返贫了。其中，因病返贫是农村返贫的最主要现象。当然，也有少数地方按照脱贫指标，算数字账，将本应是建档立卡贫困户没有纳入进去。

近年来，为了减少返贫，脱贫攻坚的重点已经放在提高脱贫质量上，更加注重帮扶的长期效果。为了防止因病致贫返贫，国家加强了社会保险体系建设，完善大病保险和医疗救助等制度。同时，贫困人口退出后一段時间内帮扶政策不变、力度不减，巩固脱贫成果。为了避免算数字账，搞假脱贫，各地进一步加强了建档立卡的动态管理，做到“脱贫即出、返贫即入”，严格贫困现行标准，规范退出程序。